aquiescencia

La conversación del lunes 15 de diciembre nos permitió a los profesores Antonio Remiro Brotóns, Javier Díez-Hochleitner y a mí intercambiar algunas reflexiones sobre la Ley 25/2014, de 27 de noviembre de 2014, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales. Empezamos por el elogio, saludando la sanción de la Ley como un logro importante para quienes la han impulsado y llevado adelante hasta convertirse en un texto legislativo vigente. Recordamos, por tanto, el tiempo que ha llevado tener una ley de tratados y los proyectos que han quedado en el camino desde 1979, cuando tras la entrada en vigor de la Constitución de 1978, se hizo evidente la insuficiencia del Decreto 801/1972, de 24 de marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración del Estado en materia de tratados internacionales. Antonio Remiro contó su experiencia en este proceso, que lo llevó a preparar hasta tres proyectos legislativos durante la década de 1980; el último en 1989, con 32 artículos acompañados de sus respectivos comentarios, que reflejaban su pensamiento sobre la materia tal y como había quedado impresa en una de sus mejores obras: Derecho de los tratados, publicada por Tecnos en 1986. La creencia generalizada es que esos proyectos no tuvieron éxito por causa de una falta de consenso sobre el papel de las Comunidades Autónomas en la legislación sobre tratados. Sin embargo, como bien se encargó de puntualizar el profesor Díez-Hochleitner, antes que la cooperación con las Comunidades Autónomas, que no ofrecía en la práctica grandes problemas, la principal causa de discordia siempre fue la falta de coordinación entre departamentos ministeriales, celosos de sus competencias proyectadas al ámbito internacional. Este es un problema persistente, y la Ley no parece ofrecer una solución definitiva para la falta de coordinación interministerial, salvo que la práctica de la nueva Comisión interministerial de coordinación en materia de tratados y otros acuerdos internacionales lo desmienta en el futuro.

Dicho esto, la mayor parte del seminario estuvo dedicado a compartir algunas consideraciones sobre diversos aspectos de la Ley, que seguramente serán objeto de debate y discusión a partir de ahora por parte de los juristas y operadores jurídicos encargados de estudiarla, interpretarla y aplicarla. Sin ninguna pretensión exhaustiva, elijo ahora solo algunas ideas que surgieron en el debate con la libertad de hacerlas mías y añadir alguna otra en esta oportunidad.

La primera cuestión que discutimos fue la regulación de los acuerdos internacionales administrativos (AIA). Hasta ahora, con independencia de la coordinación o falta de coordinación entre órganos competentes, los AIA se regulaban mediante la sencilla fórmula de que seguían al tratado principal, que justifica su desarrollo ejecutando o concretando los propósitos normativos de dicho tratado. La regulación actual busca racionalizar esa práctica y, en realidad, complica el panorama normativo porque establece que los AIA no necesitan observar la tramitación de un tratado internacional (art. 40), siendo los órganos, organismos o entes del Estado signatarios autónomos para decidir su tramitación interna, siempre que respeten al tratado principal. Pero la Ley también establece que los AIA se rigen por el Derecho internacional (art. 2.b) y que los AIA “válidamente celebrados una vez publicados en el «Boletín Oficial del Estado» formarán parte del ordenamiento interno” (art. 41.4). En otras palabras, no son distintos que los tratados internacionales que se describen en el artículo 96 de la Constitución, salvo en la tramitación, que exige en todo caso informes de la Asesoría Jurídica Internacional del MAEC y del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en un plazo de diez días, respectivamente (art. 39), que puede resultar demasiado exigente, teniendo en cuenta los recursos del Estado.

Otro tema que discutimos fueron las normas que regulan la ejecución y el rango de los tratados en el ordenamiento jurídico interno. Hubo cierto acuerdo de opinión en que estos artículos han ido innecesariamente más allá de lo exigido por el Derecho internacional general. En efecto, el artículo 30, llamado Ejecución, establece que, en principio, “los tratados internacionales serán de aplicación directa”, a menos que de su texto se desprenda que dicha aplicación queda condicionada a la aprobación de las leyes o disposiciones reglamentarias pertinentes.» La realidad es que el Derecho internacional general prescribe que los tratados se cumplan de buena fe (art. 26 CVDT 1969) y la exigencia de que deben ser, por definición, en principio, aplicados directamente, resulta excesiva y, como decía antes, innecesaria. Va a ser preciso, a partir de ahora, que el Estado cambie su práctica convencional, ya que esa presunción le obligará a ser más cuidadoso con el efecto de los tratados en el ordenamiento interno, teniendo que expresar sus intenciones de manera explícita con declaraciones en los tratados (por ejemplo, declaración de EE.UU. con ocasión de la firma del Pacto Universal Derechos Civiles y Políticos de 1966) o por otros medios (por ejemplo, otra vez EE.UU. en la ley sobre los Acuerdos de la OMC).

El artículo 31, sobre la prevalencia de los tratados, quizá también haya ido demasiado lejos al prescribir un rango superior a la ley para los tratados en el sistema de fuentes de derecho interno. Bastaba con establecer un rango legal para los tratados en el ordenamiento interno, que no implica un incumplimiento de Derecho internacional porque en todo caso los tratados se rigen por el Derecho internacional según la Constitución española y la nueva Ley. Se podría decir que esta prevalencia se asemeja a otras previstas para los tratados de derechos humanos en ciertas constituciones y que podría suponer el establecimiento de una especie de ‘control de convencionalidad’ ampliado, más extenso incluso que el deber de interpretación conforme a los tratados de derechos humanos del artículo 10.2 de la Constitución española.

Otra cuestión que surgió en la conversación fue la regulación de la aplicación provisional de tratados en el artículo 15, que resulta excesivamente laxa, ya que no establece límites concretos ni plazos para la afectación de derechos fundamentales, sino sólo para los aspectos económicos de los tratados internacionales que vayan a aplicarse provisionalmente.

Cabe agregar dos reflexiones: una de carácter semántico y otra sustantiva. En relación con la primera, se puede afirmar que la denominación «acuerdos no jurídicos» o incluso «memorandos de entendimiento» hubiera sido preferible a la ambigua denominación «acuerdos no normativos». Es una crítica menor, ya que se trata de una expresión acuñada en España para identificar a los acuerdos políticos, pero eso no implica desconocer que acuerdos no jurídicos es una denominación más precisa y, por tanto, mejor para describir su característica principal, es decir, que «no constituyen fuente de obligaciones internacionales» (art. 43 de la Ley, al que yo hubiera agregado ‘jurídicas’ entre ‘obligaciones’ e ‘internacionales’).

En cuanto a la segunda reflexión, la sustantiva, que podemos llamar la cuestión del punto de vista interno y externo de la Ley, que no por evidente me resulta menos importante. En efecto, la Ley regula “la celebración y aplicación por España de los tratados internacionales, los acuerdos internacionales administrativos y los acuerdos internacionales no normativos” (art. 1). En consecuencia, se puede afirmar que la Ley responde a la necesidad de tener un punto de vista interno sobre la celebración y aplicación de los tratados internacionales y, de esa forma, ofrecer un marco normativo para el “derecho interno internacionalmente indispensable”, si se me permite una utilización flexible de la expresión de Triepel. Esta perspectiva es necesaria, pero no se corresponde necesariamente con el punto de vista externo. En general, el derecho interno no sirve para justificar incumplimientos del derecho internacional (art. 26 CVDT 1969) y la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia no ha sido nada propicia a aceptar categorías intermedias de tratados (CIJ, Qatar v. Bahrain, 1994) y todo parece indicar que no será fácil que haya una excepción basada en la causa de nulidad que prescribe el artículo 46 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, donde sería relativamente sencillo argüir que la Ley española de tratados es “una norma de fundamental importancia” del derecho interno español, pero muy difícil sostener que se ha producido “una violación manifiesta” de dicha norma, sencillamente porque, como se puede comprobar fácilmente, habrá muchas interpretaciones internas sobre el significado de los ANN y los AIA (CIJ, Camerún v. Nigeria, intervención de Guínea Ecuatorial, 2002).