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LA ACTUACIÓN DE LA OMS ANTE LA COVID-19, por Xavier Pons Rafols

junio 15, 2020

Xavier Pons Rafols
Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de Barcelona (xpons@ub.edu)

El 31 de diciembre de 2019, la OMS conoció por primera vez casos de neumonía de etiología desconocida en la ciudad de Wuhan, en la provincia china de Hubei. Como es sabido, desde entonces, el virus se ha extendido por todo el mundo y prácticamente no hay país o territorio que no haya sido afectado. Con la información facilitada por las autoridades chinas y la misión de la OMS en China que visitó Wuhan el 20 y el 21 de enero, así como con los datos y la información disponible sobre la situación tanto en China como en Japón, Corea y Tailandia, el Director General convocó, el 22 y el 23 de enero de 2020, un Comité de Emergencia del Reglamento Sanitario Internacional (RSI) (Reglamento adoptado por la OMS en su versión revisada de 2005 y en vigor desde el 15 de junio de 2007), acerca del brote provocado por el nuevo coronavirus. El Comité, competente para asesorar al Director General según establece el artículo 12 del RSI, consideró en ese momento, con diferentes puntos de vista entre sus miembros, que el evento no constituía una emergencia de salud pública de importancia internacional (ESPII o PHEIC por sus siglas en inglés). En la reunión del Comité se reconoció que China había hecho esfuerzos para investigar y contener el brote epidémico -que, en aquel momento, sólo tenía 557 casos confirmados en China y algunos más exportados a Corea, Japón, Tailandia y Singapur- y que era demasiado pronto para declarar una ESPII. Sin embargo, no se hizo público un análisis pormenorizado con datos epidemiológicos que justificaran este asesoramiento (aquí). El problema de fondo es doble y ya se había suscitado en ocasiones anteriores: de un lado, la naturaleza estrictamente binaria del procedimiento previsto en el RSI, en el sentido de si hay o no hay ESPII, sin graduación de niveles de alerta; y, de otro lado, la poca transparencia por parte del Comité de Emergencias de su proceso de toma de decisiones.

En todo caso, el mismo Comité, expresando así su preocupación sobre el brote epidémico, aconsejó que fuera de nuevo convocado en un plazo máximo de diez días para reexaminar el tema. De hecho, atendiendo a la rápida evolución de la situación en relación con el brote, el Director General -después de visitar oficialmente China- volvió a convocar al Comité de Emergencia el 30 de enero de 2020, y en esa ocasión el Comité convino en que para entonces el brote había cumplido los criterios para declarar una ESPII, así lo aconsejó (aquí) y así lo declaró el Director General. En cualquier caso, tampoco se formulaba por parte del Comité un detenido análisis del cumplimiento de estos criterios, lo que dificulta también la evaluación a posteriori.

Una vez declarada la ESPII, la OMS formuló, de conformidad con el RSI y con el consejo del Comité de Emergencias, recomendaciones provisionales en las que, aunque se sugería prudencia, se desaconsejaba la aplicación de restricciones a los viajes o al comercio, sobre la base de la información disponible en ese momento. Algo que refuerza el planteamiento ya indicado -y que está recogido en el artículo 2 del RSI- de que tan importante es la respuesta de salud pública para prevenir, proteger y controlar la propagación de una enfermedad como evitar interferencias en el tráfico y en el comercio internacional. Lo que quiero subrayar es que desde que se declaró la ESPII y se formularon las primeras recomendaciones de estrategias marco para la preparación ante la pandemia, todos los Estados que han introducido restricciones en el tráfico internacional, ya sea terrestre, marítimo o aéreo, ya sea de personas o de mercancías, han informado a la OMS de estas medidas y han proporcionado sus razones y justificaciones de salud pública para ello. Inicialmente, además, se partía de la consideración de que estas medidas, en su caso, debían ser de corta duración y proporcionales a los riesgos de salud pública y deberían reconsiderarse periódicamente. Sin embargo, la rápida evolución de la situación, las incertidumbres sobre el nuevo virus y su posible origen animal, la ausencia de un tratamiento o vacuna, la morbilidad y mortalidad que estaba ocasionando y, en determinados países, la vulnerabilidad de sus sistemas de salud pública, acabaron generalizando estas medidas restrictivas.

Aunque con la declaración de una ESPII se aceleraron los esfuerzos por contener el brote, la situación siguió evolucionando rápidamente y el 11 de marzo de 2020 el Director General caracterizó el brote de la COVID-19 como una pandemia (aquí). En este marco, la OMS lanzó una intensa actividad operacional, liderando los esfuerzos del conjunto del sistema de las Naciones Unidas, y aportando, asimismo, asistencia técnica y análisis e información epidemiológica de calidad, con continuas y revisadas recomendaciones sanitarias. Pese a la competencia técnica de la OMS, el carácter desconocido del nuevo virus ha implicado ciertamente, en más de una ocasión, mensajes confusos y contradictorios (por ejemplo, sobre el uso de las mascarillas o sobre la utilidad preventiva de la hidroxicloroquina). En cualquier caso, puede señalarse, además, una constante presencia en los medios de comunicación de responsables de las emergencias y de otros programas de salud pública de la OMS, así como del mismo Director General, el Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus, elegido el 23 de mayo de 2017, que se ha convertido en el centro de la controversia política sobre la gestión de la crisis.

Visto con la perspectiva actual, quizás hubo errores de apreciación, como los que, de otra parte, hubo en España y en la mayoría de los países, así que no todos son atribuibles a la OMS. Es más, el Comité Independiente de Asesoramiento y Supervisión para el Programa de Emergencias Sanitarias de la OMS (Independent Oversight and Advisory Committee for the WHO Health Emergencies Programme, IOAC) ha publicado recientemente un informe provisional sobre la actuación de la OMS en relación con la COVID-19 entre enero y abril de 2020 en el que se enuncian diferentes recomendaciones y conclusiones. Se afirma en este informe, por ejemplo, que la respuesta de la OMS a la COVID-19 demostró su liderazgo y que fue, incluso, más rápida que en el caso de otras epidemias, como el MERS o el SARS, pero que esto no provocó una acción igualmente rápida por parte de todos los Estados miembros, lo que se atribuye a una cierta discrepancia entre el actual RSI y las expectativas de los Estados miembros sobre el papel de la OMS.

En todo caso, el Comité recomendaba, de un lado, una revisión del RSI para garantizar que las responsabilidades y las funciones esbozadas en el Reglamento estuvieran en consonancia con la comprensión y las expectativas de los Estados miembros; de otro lado, sugería el establecimiento de un nivel escalonado de alertas y de medidas de respuesta en el RSI, mejorando una situación actual que está siendo exclusivamente binaria en el sentido de si hay o no hay una ESPII; y, finalmente, aconsejaba llevar a cabo, en el momento oportuno, una evaluación independiente de la actuación de la OMS ante la pandemia de la COVID-19 para identificar las lecciones aprendidas para el futuro.

“La actuación de la OMS en estos meses de alerta sanitaria se ha movido en el marco de los parámetros establecidos por el RSI, que quizá sean insuficientes.”

Creo que puede afirmarse que la actuación de la OMS en estos meses de alerta sanitaria se ha movido en el marco de los parámetros establecidos por el RSI. Quizás éstos son insuficientes y quizás no responden suficientemente a las expectativas de los Estados miembros, pero en todo caso les corresponde a éstos revisar, en su caso, el RSI y fortalecer las capacidades de respuesta, tanto de la OMS como de ellos mismos. Lo cierto es que el contexto actual ha visibilizado, hasta extremos indecorosos, una extremada politización en la crítica al Director General y a la propia Organización, con intereses políticos que poco tiene que ver con la crítica positiva; aunque también podría ser que las vacilaciones iniciales del Director General en la declaración de la ESPII hubieran sido demasiado deferentes con el gobierno chino. En cualquier caso, todo ello sitúa a la OMS en una posición de manifiesta debilidad. Recuperar la credibilidad y confianza puede pasar por la evaluación independiente de la gestión de esta crisis sanitaria y por continuar el proceso de reforma de la OMS y de sus procesos ante las emergencias sanitarias.

De otro lado, la reunión anual de la Asamblea Mundial de la Salud que tuvo lugar los días 18 y 19 de mayo de 2020 se centró específicamente en la COVID-19, dejándose para un momento ulterior el examen de todos los asuntos relacionados con la salud global que, normalmente, son ampliamente tratados en estas Asambleas. Lo relevante no sólo es que, por primera vez, la reunión se hiciera fundamentalmente de manera telemática, sino que se dedicara a un único tema, evidenciado así también la amplia preocupación internacional sobre la expansión de la pandemia. Cabe añadir, además, que la reunión venía precedida de una cierta tormenta política sobre la actuación china en los momentos iniciales de la pandemia, con una sobreactuada posición de los Estados Unidos cuestionando la gestión de la pandemia por parte de la misma OMS, con amenazas poco veladas de, cuanto menos, retirar la financiación norteamericana a la Organización y que, finalmente, se concretaban con el anuncio, el 29 de mayo de 2020, de la retirada de los Estados Unidos de la OMS. Pese a este evidente y complejo contexto político, lo cierto es que la Asamblea no quedó bloqueada y fue capaz de llegar a un acuerdo, quizás de mínimos, sobre una única resolución adoptada por consenso -aunque con el apoyo expreso de los más de 140 Estados promotores del proyecto de resolución-, la Resolución WHA73.1, de 19 de mayo de 2020.

La Resolución destila contundentes -aunque retóricas- referencias al mandato constitucional de la OMS para actuar como autoridad directiva y coordinadora sanitaria internacional y su función rectora fundamental y, por tanto, a sus competencias, en especial en virtud del RSI. En el párrafo final del preámbulo, la Asamblea expresa incluso su “optimismo respecto de la posibilidad de controlar y superar con éxito la pandemia de COVID-19, y mitigar sus efectos, mediante el liderazgo y la cooperación mundial sostenible, la unidad y la solidaridad”, reiterando, así, los principios enunciados por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas. En general, la Resolución constituye una agregación de reconocimientos, llamamientos y reiteraciones, propios de la fecunda labia de este tipo de documentos internacionales que expresan consensos de carácter muy general.

En todo caso, como ha señalado por Pedro A. Villareal, puede destacarse que en la Resolución se pide al Director General que inicie, en el momento adecuado más temprano, “un proceso progresivo de evaluación imparcial, independiente y exhaustivo, en particular mediante el uso de mecanismos existentes, según proceda, para examinar la experiencia acumulada y las enseñanzas derivadas de la respuesta sanitaria internacional coordinada por la OMS contra la COVID-19”. La polémica política sobre la actuación de las autoridades chinas en los momentos iniciales de la pandemia y la misma actuación de la OMS, así como la recomendación del Comité Independiente de Asesoramiento y Supervisión para el Programa de Emergencias Sanitarias de la OMS, están detrás de esta decisión de iniciar una evaluación imparcial -cuyos detalles aún están por definir- que, sin duda, requerirá tacto y consenso político en la definición del mandato y en la composición del órgano que lleve a cabo la evaluación.

En cualquier caso, conviene señalar, a mi juicio, dos consideraciones fundamentales. La primera es que en ningún caso se trata de una encuesta sobre la actuación de China, ya que la Resolución establece que esta evaluación imparcial deberá abordar, “en particular, i) la eficacia de los mecanismos con que cuenta la OMS; ii) el funcionamiento del Reglamento Sanitario Internacional (2005) y la situación de la aplicación de las recomendaciones pertinentes de los anteriores Comités de Examen del RSI; iii) la contribución de la OMS a los esfuerzos del conjunto de las Naciones Unidas; y iv) las actuaciones de la OMS y la cronología de estas en relación con la pandemia de COVID-19”. No obstante, el amplio espectro de esta evaluación imparcial cubre también la eficacia y el debido cumplimiento del RSI, por lo que la actuación de China y de otros países podrá, quizás, ser objeto de evaluación. Pero, en todo caso, no se tratará de una exigencia de responsabilidades jurídicas por incumplimiento de las obligaciones que establece el RSI, sino, tan sólo, una evaluación -como indica la Resolución- a los efectos de “formular recomendaciones para mejorar la capacidad de prevención, preparación y respuesta ante pandemias mundiales, mediante el fortalecimiento, según proceda, del Programa de Emergencias Sanitarias de la OMS”.

La segunda consideración que debe subrayarse es que no es la primera vez que la OMS se plantea una evaluación independiente de su actuación ante una determinada emergencia sanitaria, sino que, al contrario, es algo que forma parte de la cultura de la misma Organización. En todo caso, tal como establece la Resolución, la evaluación será interna y deberá llevarse a cabo mediante “los mecanismos existentes”. A estos efectos, la Resolución menciona, de un lado, el Comité de examen del RSI que está previsto en el artículo 50 del RSI y cuya composición para el período que dure el trabajo de un examen determinado la fijará y elegirá el Director General; y, de otro lado, al ya citado Comité Independiente de Asesoramiento y Supervisión para el Programa de Emergencias Sanitarias de la OMS como posible mecanismo para llevar a cabo la evaluación independiente. A diferencia del Comité de Examen del artículo 50 del RSI, este otro Comité es un Comité ya preexistente, establecido en 2016 y compuesto de siete expertos independientes con amplia experiencia en una gran variedad de disciplinas, designados también por el Director General, que ejercen sus funciones a título personal y que proceden de gobiernos nacionales, de ONGs, o del sistema de las Naciones Unidas.

En definitiva, la opción para llevar a cabo la evaluación independiente entre uno y otro mecanismo, con diferente composición y mandato, será también resultado de las consideraciones políticas que han estado presentes en la misma decisión de iniciar esta evaluación. Todo ello constituye el reflejo de una nueva crisis en la OMS, más grave si cabe que la que comportó la gestión de la nueva gripe A(H1N1). En cualquier caso, la Resolución, de mínimos, expresa un cierto consenso general y la Asamblea se desarrolló con normalidad institucional, pero las tendencias y los ruidos de fondo eran persistentes y la “política del Twitter” estaba absolutamente desbocada. Unas elecciones presidenciales en unos pocos meses, la batalla por ganar el relato y una feroz competencia por la hegemonía económica y tecnológica entre los Estados Unidos y la China pueden acabar lastrando una Organización como la OMS, fundamental para mejorar la salud de las personas y los pueblos. La anunciada retirada de los Estados Unidos de la OMS, hecha pública el 29 de mayo de 2020, constituye el colofón de un proceso de crítica cada vez más intensificado contra la OMS. Se trata, probablemente, de la clásica estrategia de la búsqueda del enemigo externo, pero, sin duda, puede debilitar -y no sólo financieramente- a la OMS y cuestionar su futuro.

Por último, quisiera destacar que el contexto internacional y el enfrentamiento político que está teniendo como foco la labor de la OMS, han situado a la OMS en una auténtica encrucijada y pueden provocar una grave crisis de la Organización, en términos financieros y políticos. Quizás, cuando la crisis sanitaria esté superada y la tormenta política amaine, además de la evaluación independiente de la gestión de la emergencia sanitaria debería también reactivarse la semiparalizada reforma de la OMS, de sus programas y prioridades, así como de su gobernanza. Pero esto dependerá de la voluntad política de sus Estados miembros. Igual que depende de esta voluntad política prestar mayor atención internacional a la salud global y a todos aquellos otros sectores económicos y sociales conectados con la salud, que son los que deberían permitirnos -a todas las personas y a todos los pueblos- alcanzar el más alto grado posible de salud; es decir, ese estado de completo bienestar físico, mental y social al que se refiere la Constitución de la OMS.

Esta perspectiva de salud global, con carácter holístico, transversal e internacional, así como la actuación de las Naciones Unidas y de la OMS ante la pandemia de la COVID-19, las desarrollo en el estudio “La COVID-19, la salud global y el Derecho Internacional: una primera aproximación de carácter institucional” publicado recientemente en el número 39 de la REEI.