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La pandemia y la crisis del multilateralismo/2

julio 9, 2020

Por Ignacio Álvarez Arcá, Universidad de Málaga (nalvarez@uma.es)

Como decíamos en la primera parte de este post, la pandemia ha acelerado los procesos que ya estaban teniendo lugar en el ámbito internacional y que copaban los debates académicos. Desde nuestro punto de vista, son dos los que desde la perspectiva iusinternacionalista deben recibir mayor atención: el primero de ellos es el fenómeno que el profesor Roldán –en este mismo foro– ha definido como la revalorización de la ciberseguridad en detrimento de las libertades; el segundo es la crisis del multilateralismo –ejemplificada, entre otros, por la retirada de Estados Unidos de la OMS–, que va a redefinir el modo en el que los Estados se relacionan y el proceso de elaboración de normas internacionales.

Siguiendo el orden planteado, cabe realizar una serie de apreciaciones sobre el control digital que parece imponerse para hacer frente a la crisis sanitaria. La primera de ellas está relacionada con el modo en el que se gestiona la red. Por todos es sabido que tanto China como Rusia llevan años intentado implementar un concepto de red soberana, es decir, un espacio donde el Estado mantenga su capacidad de control sobre su contenido, limitando así la libertad asociada a la red. De hecho, empresas como digitales como Google, temerosas ante la posibilidad de perder el dominio de un mercado tan grande como el chino han aceptado, no sin polémica, desarrollar un sistema que restringe las búsquedas y resultados cuando éstos se relacionan con materias como los derechos humanos. A este fenómeno hay que añadir la utilización de la inteligencia artificial, unido a la creación de sistemas de vigilancia continua, para mantener un control efectivo sobre la población no sólo en lo que se refiere a las libertades de circulación y expresión, sino también en la adhesión al régimen político.

Pues bien, a consecuencia de la pandemia el sistema de control chino resultó ser una herramienta muy útil y efectiva para controlar a los contagiados y evitar una difusión aún mayor del virus. Este tipo de herramientas fueron observadas desde las democracias liberales con cierto escepticismo. Algunos llegaron a plantear que, pese a su efectividad, eran incompatibles con el sistema de garantías propio del Estado de derecho. Sin embargo, la rápida expansión de la enfermedad y el ritmo de crecimiento del número de contagiados facilitó la adopción de medidas de seguridad a través del control digital incluso en aquellos Estados que en un principio eran renuentes. La amenaza que se cierne sobre los derechos fundamentales en este sentido es doble: por un lado, porque –como ya sucediera en algunos Estados con la lucha contra el terrorismo– las medidas excepcionales adoptadas para evitar y controlar la difusión del virus pueden llegar a hacerse crónicas; y, por otro lado, porque el conjunto de los Estados han visto reforzado su poder de intervención en la sociedad –precisamente gracias al refuerzo de sus atribuciones para poder hacer frente a la pandemia–, de modo que al tratarse de una situación generalizada las posibles injerencias y limitaciones de derechos y libertades podrían ser obviadas por los mecanismos de control, tal y como sostiene la profesora Petit de Gabriel respecto del TEDH. Con todo ello, el sistema de protección y garantía de derechos humanos corre el riesgo de ser presentado como un óbice a la seguridad sanitaria, planteando de nuevo una elección dicotómica, e irreal, entre libertad y seguridad.

Por lo que respecta al segundo de los fenómenos, la crisis del multilateralismo también se ha visto agravada debido a la expansión de la Covid-19. El sistema de normas e instituciones que han vertebrado el orden internacional parece dejar de responder con eficacia a los nuevos retos y problemas que se plantean, entre ellos la respuesta a esta pandemia, precisamente en un contexto en el cual la cooperación multilaterales más necesaria que nunca. Desde nuestra perspectiva, son tres los elementos que determinan la ineficacia de las instituciones. El primero es la renuencia de un grupo de Estados, liderados por China, que rechazan el sistema de gobernanza impulsado por los Estados occidentales. Compartimos en este sentido las conclusiones alcanzadas por la profesora García Segura cuando sostiene que dicha postura más que un rechazo al sistema westfaliano constituye un retorno a sus orígenes, dotando así al Estado de la preminencia y capacidad de decisión en la esfera internacional que había perdido en favor de las instituciones diseñadas por Occidente. De este modo, en lugar de rechazar el sistema lo que buscan es su transformación y con ello adaptar normas e instituciones a una concepción que se adecue mejor a sus intereses. El segundo elemento lo constituye el giro antiglobalización y de rechazo al sistema internacional que sustenta el discurso, y también la acción política, de los gobernantes de los Estados alineados con el sistema. Ello ha conducido a la redefinición de las relaciones con aquellos Estados que tradicionalmente han sido sus aliados, mermando así la cooperación institucionalizada establecida desde hace décadas o incluso, como sucede en el caso de Hungría y Polonia, aprovechando las fallas sistémicas –en este caso a través del bloqueo del procedimiento del artículo 7 TUE– para debilitar el régimen de cooperación desde dentro en lo que se asemejaría a una implosión del sistema.

El último elemento merece mención separada, pues consideramos que se trata de un mal endémico y extendido en las instituciones a través de las cuales se despliega la gobernanza global. Además, la retirada de Estados Unidos de la OMS y la gestión que ésta ha realizado de la crisis sanitaria nos permiten ejemplificar el tercer elemento que, en nuestra opinión, está socavando el multilateralismo. El profesor Pons Rafols ya ha detallado cómo la OMS ha lidiado con la crisis sanitaria (sus ideas están más desarrolladas aquí), razón por la cual nos remitimos a su análisis para comprender cómo se sucedieron los eventos. No obstante, incidiremos en la causa que, a nuestro parecer, debilita a la gobernanza y de cuya solución depende en parte la supervivencia del multilateralismo; esto es, la falta de transparencia en la adopción de decisiones, así como la ausencia de rendición de cuentas, de las diferentes instituciones internacionales.

El profesor Pons Rafols destaca con relación a la primera reunión del Comité de Emergencia del Reglamento Sanitario Internacional –en la que se rechazó declarar que los hechos que acaecían en Wuhan constituían una emergencia de salud pública de importancia internacional– la falta de transparencia por parte del Comité de Emergencias a lo largo del proceso que condujo a la adopción de la decisión. A lo que hay que añadir que cuando dicha emergencia fue declarada, los criterios que motivaron el cambio de posición tampoco fueron detallados. Pues bien, entendemos que la ausencia de transparencia en los procesos de adopción de decisiones unido a la falta de rendición de cuentas de las instituciones internacionales contribuye al debilitamiento del orden internacional.

En un sistema donde se extienden las redes de gobernanza global y donde las instituciones son imprescindibles para afrontar los desafíos de un orden internacional caracterizado por un alto grado de interdependencia, la erosión de la soberanía que en la práctica supone la adopción de decisiones por instituciones internacionales debe equilibrarse con el establecimiento de mecanismos de participación, garantías y rendición de cuentas. De este modo es posible alcanzar tres objetivos: trasladar los principios democráticos que guían la adopción de decisiones en todo estado de derecho a la esfera internacional; evitar que la falta de transparencia impida evaluar los criterios técnicos que motivan la adopción de decisiones; y poner fin a las especulaciones de algunos gobernantes que sostienen que las instituciones están en manos de algunos Estados y que, por tanto, supeditan los criterios técnicos a los políticos y otros intereses geoestratégicos.

Estados Unidos ha justificado su retirada de la OMS debido a que ésta, en palabras del Donald Trump, se ha negado a llevar a cabo las reformas que le exigían y por estar sometida a los designios de China. El hecho de responsabilizar a instituciones internacionales de los perjuicios de la pandemia y evadir así la responsabilidad por la falta de actuación temprana y el establecimiento de un confinamiento, quizás, excesivamente corto (Estados Unidos sigue hoy sin alcanzar el pico de contagiados, por lo que la curva de contagios sigue en fase ascendente) no es algo novedoso en la línea de actuación de la administración estadounidense estos últimos años, y, siendo justos, es un recurso habitual al que los líderes políticos recurren para intentar evadir su responsabilidad política. Sin embargo, la retirada de Estados Unidos de la organización no solo contribuye al debilitamiento del orden internacional basado en la cooperación multilateral, sino que deja al mundo más expuesto a futuras crisis sanitarias al mermar la capacidad de acción de la institución destinada a coordinar las respuestas estatales; esto es, al fin y al cabo. a salvar vidas.

Si durante años los análisis académicos han anticipado la aparición de movimientos que harían tambalear al orden internacional, la pandemia de la Covid-19 ha acelerado dichos procesos. Las consecuencias de dicha disrupción son aún difíciles de determinar y la incertidumbre que se cierne sobre el orden internacional es cada día mayor. En todo caso, y aunque resulte paradójico, el retorno al unilateralismo en la era de la interdependencia como consecuencia de la ola nacionalista y populista que recorre el mundo parece imponerse. No obstante, las elecciones de este año en Estados Unidos y el modo en el que se resuelva la crisis económica y social en el seno de la Unión Europea pueden frenar la difusión de una concepción del orden mundial que deja la protección de los derechos y libertades fundamentales a un lado o, al menos, hacer frente a dicha concepción a través de la construcción de un relato sólido. El presente no nos ofrece unas perspectivas halagüeñas: la invasión en la privacidad y la intimidad, el control sobre la vida de los individuos –tanto por parte de los Estados como de actores no estatales– y el aumento de las tensiones interestatales debido a la obcecación de reducir la interdependencia y el papel –y poder– de las instituciones internacionales parecen ya males inevitables. Sin embargo, tal y como sostuviera Montaigne: “[E]l juego de la firmeza se juega sobre todo en soportar a pie firme los infortunios que no tienen remedio”. Por ello mismo, aunque se insista en dar por muerto el multilateralismo, es necesario seguir confiando en las instituciones, apostar por la cooperación institucionalizada –y ello implica apostar también por su reforma– y poner en valor una concepción del orden mundial que siga teniendo en el centro los derechos humanos y evitar así el retorno a un sistema estatocéntrico.