aquiescencia

Por ANTONIO REMIRO BROTONS, catedrático emérito de Derecho internacional, Universidad Autónoma de Madrid.

El 30 de abril y el 1 de mayo se evacuaron las audiencias orales correspondientes a las medidas provisionales solicitadas por México en su demanda contra Ecuador, depositada en la Secretaría de la Corte Internacional de Justicia el día 11 del mes de Afrodita, por el violento asalto de su embajada en Quito para aprehender a un ex ministro y vicepresidente de la República, sr. Jorge Glas, ocurrida seis días antes, una vez que se había declarado persona “non grata” a la embajadora mexicana, a la que había seguido veinticuatro horas después, como respuesta, la ruptura de relaciones diplomáticas. El 29 de abril, en la víspera del comienzo de las audiencias, Ecuador, con un calculado golpe de efecto, demandaba, a su vez, a México, ante la misma Corte, por infringir sus obligaciones conforme a un rimero de tratados, como la misma Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (1961), las Convenciones sobre Asilo de Montevideo (1933) y Caracas (1954) y las Convenciones anticorrupción panamericana (1996) y de Naciones Unidas (2003), amén de los principios de igualdad soberana, integridad territorial y no intervención. Creo que estos hechos bien merecen un comentario. 

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Si el procedimiento instado por México llega a ocuparse del fondo del asunto, puede el demandante darlo por ganado en lo sustancial, dejando a un lado las extravagantes peticiones de suspensión y eventual expulsión de Ecuador de las Naciones Unidas. La inviolabilidad de la misión diplomática es un absoluto; no cabe penetrar en sus locales sin la autorización del jefe de misión (que en este caso fue expresamente denegada). No hay excepciones. La violación de esta regla, codificada por la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, por Ecuador es manifiesta (arts. 22, 24, 30). La batalla legal debe darla, pues, el demandado, en la fase procesal, no en términos de competencia de la Corte, que parece clara si nos atenemos al artículo XXXI del Pacto de Bogotá, del que son partes ambos Estados, sino en términos de admisibilidad de la demanda, alegando el artículo II del mismo Pacto, que requiere el agotamiento del recurso a las negociaciones para resolver las diferencias, negociaciones a las que había urgido el Consejo Permanente de la OEA, apenas unas horas antes de que México presentara su demanda ante la Corte. 

Entretanto, ¿qué significado tienen las medidas provisionales solicitadas por México? México pide que la Corte ordene a Ecuador respetar y proteger locales, bienes y archivos de la misión y las residencias privadas de sus agentes; que facilite el acceso a los mismos para facilitar la mudanza; y que se abstenga de tomar medidas que puedan atentar contra los derechos de México sobre el fondo del asunto o agravar la diferencia. Se trata, las primeras, de obligaciones codificadas por los artículos 44 y 45 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y confirmadas por los precedentes judiciales (la mención de la sentencia de la Corte en el asunto de los Rehenes es canónica). En cuanto a las segundas, que México ha calificado en las audiencias de complementarias, son un lugar común, repetido en un buen número de solicitudes de medidas provisionales. La petición de México es redundante con obligaciones que Ecuador ha de respetar en todo caso, sea cual sea la suerte que corra esta petición, que busca sustentarse sobre la percepción de un riesgo real de recurrencia en el incumplimiento, que trataría de atajarse añadiendo la autoridad de una Orden vinculante de la Corte a la obligación convencional persistente, aun infringida. 

Mientras México parece estar utilizando el caso planteado a la Corte como banco de pruebas de la calidad de su cantera de diplomáticos-juristas a los que ha encomendado la defensa de sus intereses, Ecuador ha recurrido a connotados abogados internacionalistas para proteger los suyos. Poco podrán hacer éstos por el demandado en la fase de fondo – de ahí que les convenga dilatar el procedimiento para enfriarlo y dar tiempo a negociar un desistimiento- pero en este incidente de medidas provisionales sus expectativas mejoran considerablemente. 

Ecuador afirma que las medidas solicitadas por México, no son ni urgentes ni necesarias, pues ha ofrecido en no menos de tres ocasiones garantías del futuro respeto de sus obligaciones internacionales y ha manifestado en las audiencias su conformidad en que la Corte recoja dichas garantías en una Orden, siendo muy probable que los jueces presten especial atención a esta invitación. Hay, con todo, un cierto cinismo subyacente a la alegación de que el asalto a la embajada de México del 5 de abril fue un hecho excepcional e irrepetible, pues se saldó con el objetivo perseguido, la captura del sr. Jorge Glas (por lo que ya no sería necesario asaltar de nuevo la Embajada). ¡Manda huevos! cabría decir, evocando la brillante aportación retórica de un político español que sirvió al Reino como ministro, presidente del Congreso y embajador de alto plumero. 

Parece obvio que México pretendió con la solicitud de medidas provisionales, alargar el momentum del caso en los medios de comunicación social, aun a riesgo de perder el incidente. El tratamiento de estas solicitudes tiene prioridad en la agenda de la Corte; de hecho, transcurrieron menos de tres semanas entre el depósito de la demanda y la celebración de las audiencias. Sin incidente, el procedimiento habría entrado en una larga y reservada fase escrita, y México quería mantener la atención mediática y al gobierno de Ecuador en el centro de la diana como culpable. Pero en un incidente evacuado oralmente en una sola ronda, el demandado, Ecuador, tenía la última palabra, sin réplica posible; y, en mi opinión, ha jugado bien sus cartas. 

No sólo en las medidas provisionales. Cambiando la condición de demandado por la de demandante, Ecuador ha iniciado una acción contra México por infringir sus obligaciones conforme a numerosos tratados y principios fundamentales del derecho internacional. Ecuador imputa a México, entre otras, la violación del artículo 41 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, del artículo III de la Convención de Caracas sobre Asilo Diplomático, del principio de no intervención, por las declaraciones de su presidente, el sr. Andrés Manuel López Obrador, cuya tendencia a chapotear en los charcos diplomáticos parece irreprimible.

La presentación de esta demanda es un acierto estratégico de Ecuador al tratar de contextualizar los hechos del 5 de abril y sus antecedentes, que se remontan a los últimos días de diciembre de 2023, en los derechos y obligaciones de las partes (Ecuador y México lo son) en la Convención de Caracas sobre Asilo Diplomático (1954). Ecuador ha preferido formular ya esta demanda, en lugar de esperar meses o años a formular una demanda reconvencional junto con la contra-memoria a la memoria mexicana en el marco del procedimiento iniciado el 11 de abril. Ahora es más útil. No habrá de sorprender que la Corte una, en ejercicio de la facultad que le atribuye el artículo 47.2 de su Reglamento, ambos procedimientos. 

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Ecuador ha traído a la Corte la cuestión del asilo diplomático, hurtada por México en su demanda, a pesar de que la captura en su embajada de una persona a la que había concedido asilo fue la razón de ser del grosero irrespeto de su inviolabilidad por los agentes ecuatorianos, que vejaron a diplomáticos mexicanos e interfirieron en sus comunicaciones y desplazamientos. 

Nada, en efecto, se dice en la demanda de la República del norte sobre la violación por Ecuador de sus obligaciones conforme a la Convención de Caracas, que incluyen la emisión de un salvoconducto al sr. Jorge Glas para abandonar el país, una vez concedido el asilo, unilateralmente, por México, tal como prescribe la Convención (artículos IV y ss.). En lugar de enredarse con medidas para hacer la vida imposible a Ecuador en las Naciones Unidas, bien podía México, con mayor fundamento, haber reclamado de la Corte la condena de Ecuador por la infracción de estas obligaciones y la entrega –restitutio in integrum– del sr. Jorge Glas a las autoridades mexicanas (lo que la ruptura de relaciones diplomáticas no facilitaba, por otro lado). 

En una declaración publicada el 7 de mayo por el diario El País (pag.10) la ministra de Relaciones Exteriores de México, sra. Alicia Bárcena, afirma que: “Si nos dan el salvoconducto y nos entregan a Jorge Glas, podemos empezar a hablar (con Ecuador)”. Puede que se hayan formulado otras declaraciones similares en el plano diplomático; pero nada en el marco del procedimiento judicial. Diríase que en este medio México consideraba secundaria la cuestión del asilo, desencadenante del asalto de su embajada, para concentrar todos sus focos en la violación del principio absoluto de su inviolabilidad. 

Ecuador ha tratado con su demanda de ofrecer luces adicionales a la controversia. Según Ecuador, México ha utilizado de manera abusiva y desviada la facultad de conceder el asilo, al beneficiar con él a un individuo -un ministro y vicepresidente de la República bajo la presidencia del sr. Rafael Correa- condenado ya por partida doble y procesado por triple por los tribunales ecuatorianos por delitos de corrupción y malversación, entre otros. Durante meses las autoridades de Ecuador han aportado a México abundante documentación probatoria de la caracterización como delitos comunes de las conductas imputadas al sr. Jorge Glas, reclamando su entrega. En lugar de ello, las autoridades mexicanas han considerado al mencionado un perseguido político y le han otorgado asilo diplomático, al tiempo que el presidente, sr. Andrés Manuel López Obrador, lanzaba acusaciones calumniosas contra el presidente ecuatoriano, sr. Daniel Noboa, y se temía que, a falta de salvoconducto, la misión mexicana utilizara torticeramente sus privilegios diplomáticos para sacar al sr. Jorge Glas del país con nocturnidad y alevosía. Las aeronaves que debían desplazarse para recoger a la embajadora expulsada y a otros miembros de la misión, rotas las relaciones, se contemplaban con particular aprensión. De ahí el asalto. Presumo que de todo ello se hará una película. 

Ciertamente, el gobierno ecuatoriano podía considerar extremadamente inamistoso el comportamiento del mexicano en este asunto, por el desdén hacia sus instituciones, y, con base en él, añadidas las ofensas de su presidente, tomar medidas de orden diplomático, como la llamada de su embajador, la congelación de relaciones o, incluso su ruptura, que es un acto discrecional en manos del poder ejecutivo. Rotas las relaciones por iniciativa de la otra parte, tras el asalto, Ecuador pretende someter a debate ante la Corte los límites del asilo diplomático. Lo tiene crudo, dados los términos de la Convención de Caracas, y lo más que le cabe, de cara al futuro, es denunciarla. 

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Conviene recordar que esta Convención se negoció para superar las insuficiencias de la Convención Panamericana de la Habana (1928), evidenciadas en el tratamiento nada brillante deparado por la Corte Internacional de Justicia, al asunto desencadenado por el acogimiento del político peruano, sr. Víctor Raúl Haya de la Torre, en la embajada colombiana en Lima a principios de 1949. Dado que Perú negó el salvoconducto para que abandonara el país, Colombia presentó una demanda contra Perú ante la Corte sobre “Asilo Diplomático”, seguida de otra de interpretación de la sentencia dictada en la primera (que la Corte consideró inadmisible), y de una tercera que se tituló “Haya de la Torre” para arrostrar los puntos concretos que, en abstracto, se habían planteado en la primera. 

En menos de un año, la Corte se pronunció dando una de cal y otra de arena. Estimaron los jueces que el asilo concedido por Colombia al sr. Víctor Raúl Haya de la Torre era irregular, pues no podía imponer su calificación como políticos de hechos que Perú consideraba delitos comunes; la autoridad territorial no estaba obligada, pues, a facilitar un salvoconducto para que el sr. Haya de la Torre abandonara el país, pero tampoco podía forzar a Colombia a la entrega de la persona acogida en su Embajada, a pesar de la irregularidad del asilo concedido. El asilo debía cesar, pero no competía a la Corte decidir como hacerlo.  Así fue que el fundador del APRA pasó sesenta y tres meses residiendo en la sede de la misión diplomática colombiana, hasta que pudo salir de ella, en abril de 1954, mediante una negociación diplomática. Una situación de esta clase es la que trató de evitar la Convención de Caracas al atribuir al país cuyo asilo se solicita la última palabra sobre la calificación -política o común- de los delitos de que se acusa al solicitante, y obligar al país territorial a conceder el salvoconducto. Para éste es, sin duda, un mal trago, pero si quería evitarlo, mejor no haber firmado y ratificado la Convención.

Si Ecuador, en lugar de asaltar la embajada de México, se hubiera limitado a negar el salvoconducto, las autoridades mexicanas podrían acusar a las ecuatorianas de incumplimiento de sus obligaciones conforme a la Convención de Caracas y acudir a la Corte con esta reclamación; mientras tanto, el sr. Jorge Glas hubiera permanecido en la embajada sine die, como lo estuvo el sr. Víctor Raúl Haya de la Torre en la embajada de Colombia en Lima o,  en la embajada ecuatoriana en Londres (donde no existe el asilo diplomático, pero sí la inviolabilidad de las embajadas) el sr. Julián Assange, hasta que las autoridades ecuatorianas autorizaron a los agentes británicos a penetrar en sus instalaciones para arrestar a quien tanto bien nos hizo publicando informaciones clasificadas inconvenientes para Estados Unidos y aún sigue ominosamente acosado judicialmente, pendiente de extradición al país de los sueños perdidos.

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En conclusión, creo que México tiene razón en el fondo del asunto; que a su presidente se le calienta el verbo; que su petitorio peca por exceso de un lado y defecto, por otro; que en el incidente de medidas provisionales Ecuador ha ido bien encaminado; y que los procedimientos cruzados por las partes acabarán probablemente en desistimiento gracias a una oportuna negociación, tal vez mediando buenos oficios o mediación de un tercero, una vez que se enfríe la situación. El futuro del sr. Glas en este arreglo es más difícil de prever, pero su situación actual es tan mala que sólo puede mejorar.