aquiescencia

Por Alejandro Rodiles y Larissa van den Herik

Aunque el orden jurídico internacional parece inclinarse hacia un modo más anárquico, siguen materializándose progresos  graduales en el sistema de seguridad colectiva y, específicamente, en el Consejo de Seguridad de la ONU. En el año en que Rusia inició su guerra de agresión contra Ucrania, que provocó la parálisis del Consejo en muchos frentes, apareció la histórica Resolución 2664 (2022), que creó una excepción humanitaria a las sanciones de la ONU, renovada por la Resolución 2761 (2024).

El verano pasado, en medio de la profundización de la poli-crisis o incluso perma-crisis del sistema internacional, el Consejo de Seguridad logró sorprendentemente un progreso importante en su sistema de sanciones dirigidas, en cuanto a las garantías de debido proceso y Estado de derecho a nivel internacional. La Resolución 2744, adoptada el 19 de julio de 2024, mejoró significativamente el mandato del Punto Focal para la supresión de nombres de las listas de sanciones, creado originalmente en 2006. En virtud de este mecanismo renovado, las personas y entidades que figuran en listas de sanciones distintas de la de Al-Qaida e ISIS (o Daesh) tendrán finalmente acceso a un procedimiento de supresión de las listas de sanciones – también conocido como “deslistado”. Es cierto que la Resolución 2744 está lejos de cumplir con todos los requisitos del debido proceso, en particular en lo que respecta al derecho a la revisión judicial. Además, el mandato renovado se enfrenta a importantes desafíos prácticos debido a su diseño institucional limitado. Aun así, esta resolución muestra que, en ocasiones, cuando las grandes crisis internacionales llevan a un estancamiento en la toma de decisiones del Consejo de Seguridad sobre asuntos que conciernen la paz mundial, en asuntos aparentemente más técnicos, los progresos incrementales siguen siendo posibles. Ello no debe subestimarse en cuanto al potencial que tiene para la credibilidad y viabilidad del Consejo a largo plazo, lo cual resulta de gran importancia en el turbulento entorno internacional actual. En esta contribución, describiremos brevemente el contexto en el que debe situarse la Resolución 2744, incluyendo los antecedentes de su adopción. En segundo lugar, se examinan las principales características del mecanismo renovado del Punto Focal, evaluando sus deficiencias y delineando las áreas de oportunidad para mejorarlo. Concluiremos con una valoración de esta resolución a la luz de la promoción del Estado de derecho en el seno del Consejo de Seguridad.

Contexto y antecedentes de la Resolución 2744

La transformación de los embargos genéricos sobre economías nacionales enteras hacia las sanciones dirigidas contra personas y entidades mitigó muchos fallos de diseño (toda vez que las sanciones generales eran cada vez más ineficaces e incluso contraproducentes) e injusticias sobre las poblaciones afectadas y terceros Estados. Empero, dicho cambio también creó nuevos desafíos y abusos, especialmente en materia de protección de los derechos de las personas afectadas y de otras entidades jurídicas. En particular, los derechos al debido proceso estaban prácticamente ausentes: las personas físicas y jurídicas eran enlistadas en sesiones a puerta cerrada de los comités de sanciones y en relativo secreto. A duras penas se enteraban de los motivos de las restricciones a su libertad de movimiento y a sus derechos de propiedad sufridas como consecuencia de su inclusión en la lista de sanciones. La historia es bien conocida, y las sentencias judiciales resultantes de estas situaciones han sido ampliamente analizadas (véase aquí y aquí, por ejemplo). Las iniciativas de Estados miembros de la ONU, como los denominados procesos de “Interlaken” y “Bonn-Berlín”, alertaron sobre estos problemas. En cooperación con la academia, los Estados participantes en tales iniciativas, elaboraron propuestas para mejorar las sanciones de la ONU. Las sentencias judiciales, en particular la famosa “saga Kadi”, ejercieron una enorme presión sobre el Consejo, lo que llevó a la creación de la Oficina de la Ombudsperson, en diciembre de 2009, mediante la Resolución 1904. El establecimiento de la Ombudsperson por parte del Consejo de Seguridad y dentro de su propia infraestructura institucional ha sido descrito como un “cambio de paradigma”. Fue realmente revolucionario para un órgano que opera bajo una autocomprensión de ser “el dueño de su propio procedimiento”. El mecanismo de supresión de la lista bajo la tutela de la Ombudsperson fue incluso fortalecido en 2011, acercándolo bastante a las exigencias de debido proceso. Las recomendaciones de la Ombudsperson para suprimir una entrada en la lista de sanciones solo pueden revocarse si todos los miembros del Comité están de acuerdo. De lo contrario, la cuestión debe decidirse en el pleno del Consejo, siguiendo sus métodos de trabajo habituales, en lo que se ha denominado el “veto inverso” o, más precisamente, el “procedimiento de consenso inverso”.

Es cierto que conforme a criterios legales estrictos, el mecanismo de supresión de la lista tutelado por la Ombudsperson sigue siendo insuficiente, como ha sido aclarado por tribunales de justicia (de forma más clara y poco después de la adopción de la Resolución 1904, véase la sentencia Ahmed y otros de la Corte Suprema del Reino Unido, de enero de 2010). Dado que sus recomendaciones no son vinculantes, la Ombudsperson no puede equipararse a un órgano judicial independiente. Sin embargo, dada la naturaleza política del Consejo de Seguridad y sus amplias facultades legales que le confiere el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas para cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, las expectativas basadas en analogías judiciales corren el riesgo de distraer la atención de la importancia de “medios alternativos de adjudicación” que resultan viables y útiles. En la práctica, el Comité nunca ha anulado una recomendación de la Ombudsperson, lo que convierte el mecanismo en un recurso efectivo, aunque no sea un recurso judicial propiamente dicho. El Tribunal General de la Unión Europea ya ha reconocido esto, por ejemplo, en la sentencia de 2016 en el caso Al-Ghabra.

La cuestión más problemática en torno a la Ombudsperson sigue siendo su limitación exclusiva al régimen de sanciones contra Al Qaeda e ISIS. Como demostró el caso del ciudadano somalí Ali Ahmed Nur Jim’ale, las personas que han sido excluidas del régimen 1267 tras una recomendación de la Ombudsperson siguen siendo vulnerables, ya que pueden ser “reubicadas” en otros comités de sanciones. Jim’ale fue eliminado de la lista de sanciones de Al-Qaida solo para ser incluido de vuelta, de forma casi inmediata, en el régimen de sanciones de Somalia (anteriormente Somalia-Eritrea) debido a un supuesto financiamiento a Al Shabab, a su vez vinculado con Al Qaida. Otra limitación es que el procedimiento de deslistado de entidades sigue siendo poco claro, desincentivando las peticiones por parte de grupos. Piénsese, por ejemplo, en el grupo sirio Hayat Tahrir al-Sham (HTS), que ha tomado el poder en Siria y figura en la lista desde 2014. Dado que es probable que HTS se disuelva o se fusione con el ejército formal sirio, este asunto podría volverse irrelevante para ese grupo específico, pero conserva relevancia desde una perspectiva general del Estado de derecho.

Desde que se creó la Oficina de la Ombudsperson, ha habido múltiples intentos para mejorar el mecanismo de deslistado. Varios Estados miembros han pedido continuamente la ampliación del mandato de la Ombudsperson al resto de los regímenes de sanciones del Consejo de Seguridad. Esta petición se ha denegado o pospuesto reiteradamente debido a una gran resistencia, incluyendo por parte de los miembros permanentes del Consejo, el denominado “P5”. Las tensiones geopolíticas entre los miembros permanentes occidentales (P3), por un lado, y Rusia y China, por el otro, aumentaron aún más la percepción de que otro cambio importante en los procedimientos y la infraestructura institucional del Consejo estaba fuera de todo alcance. A pesar del ambiente político adverso, las demandas para ampliar el mandato de la Ombudsperson a todos los regímenes de sanciones continuaron a lo largo de los años por parte de la membresía ampliada de la ONU, principalmente por medio del Grupo de Estados Afines sobre Sanciones y Procedimientos Justos y Claros. Académicos e instituciones académicas, como la Universidad de las Naciones Unidas y el Instituto Universitario de Ginebra, este último bajo la dirección del profesor Thomas Biersteker y con la participación de los autores de esta entrada de blog, han elaborado propuestas concretas para mejorar todas las sanciones de la ONU en términos de procedimientos justos y claros. Una sugerencia importante consiste en que los mecanismos de revisión de las sanciones sean “sensibles al contexto”, es decir, que estén mejor adaptados a las especificidades de cada tipo de sanciones, dadas las diferencias entre los regímenes de sanciones que se ocupan de la no proliferación de armas de destrucción masiva, los conflictos armados o el terrorismo.

También impulsado por una nueva ola de procesos judiciales, principalmente en Europa, el llamamiento a procedimientos justos y claros para todos los regímenes de sanciones cobró nuevo auge. En 2022, la Resolución 2653, que establece el nuevo régimen de sanciones sobre Haití (fruto de una iniciativa conjunta de México y Estados Unidos), expresa en el preámbulo la “intención de estudiar la posibilidad de autorizar al Ómbudsman a recibir (…) solicitudes de supresión”. Un año después, se adoptó la Resolución 2700 que renueva el mandato del régimen de sanciones sobre Haití, la cual incluye en su parte operativa la intención de “apoyar que se sigan formulando procedimientos justos y claros con respecto a las personas y entidades designadas en virtud de la resolución 2653 (2022), incluso a través del Punto Focal para la Supresión de Nombres de las Listas establecido por la resolución 1730 (2006)”. Como los intentos de ampliar el mandato de la Ombudsperson no habían tenido éxito, se optó por una vía alternativa al considerar la renovación, o más bien la refundación, del Punto Focal, una figura creada antes que la Ombudsperson y que intentó sin éxito dar respuesta a los problemas de derechos humanos de las sanciones dirigidas. Tal y como fue creado en 2006, sus funciones se limitaban básicamente al envío de peticiones de personas sancionadas a la Secretaría de la ONU (la Subdivisión de Órganos Subsidiarios de la División de Asuntos del Consejo de Seguridad), que, por su parte, las remitía a los comités de sanciones sin ninguna evaluación o recomendación. Por tanto, el Punto Focal de 2006 no se consideraba un mecanismo de revisión adecuado y se lo conocía comúnmente como un simple “buzón”.

El mecanismo mejorado del Punto Focal para la Supresión de Nombres de las Listas

La Resolución 2744 (19 de julio de 2024) remodeló el mecanismo del Punto Focal a fin de que cumpliera mejor con el debido proceso. El objetivo de esta refundación era abordar las cuestiones pendientes del debido proceso en relación con todos los regímenes de sanciones de la ONU distintos al de Al Qaeda/ISIS. Al renovar el Punto Focal, se pudo mejorar el debido proceso para aquellas personas físicas y jurídicas incluidas en los otros regímenes, sin extender el mandato de la Ombudsperson.

El mecanismo del Punto Focal se basa, en cierta medida, en el procedimiento desarrollado a lo largo del tiempo por la Ombudsperson. Las personas y entidades incluidas en la lista pueden dirigirse al Punto Focal con una solicitud para ser eliminadas de la lista. Cuando se presenta una solicitud de este tipo, hay un período de recopilación de información, un proceso de diálogo y la redacción de un informe confidencial y completo por parte del Punto Focal, mismo que se debe compartir con el comité de sanciones respectivo y los Estados pertinentes. Cabe subrayar que, a diferencia de la Ombudsperson, este informe no puede incluir una recomendación explícita.

El nuevo Punto Focal es una mejora incuestionable en comparación con el mecanismo original de tipo buzón. Sin embargo, se trata de un órgano menos potente que la Ombudsperson, sobre todo porque carece de la facultad de formular recomendaciones. De hecho, la Resolución 2744 (2024) ha creado un sistema de dos niveles para la exclusión de la lista, con la Ombudsperson para un régimen de sanciones específico y el Punto Focal para todos los demás. De tal suerte, aunque por un lado supone una mejora, el nuevo Punto Focal también puede considerarse una degradación, ya que convierte a la Ombudsperson, que es el mejor mecanismo desde la perspectiva del Estado de derecho, en el caso atípico en lugar de la norma.

También existe el riesgo de que los esfuerzos para fortalecer a la Oficina de la Ombudsperson, como se describe, por ejemplo, en la carta del Grupo de Estados Afines, del 28 de mayo de 2024 (UN Doc. S/2024/412), se dejen de lado al centrarse en el Punto Focal renovado. Desde la perspectiva de la integridad procesal, es por tanto de suma importancia que los procedimientos de la Ombudsperson y del Punto Focal se armonicen lo antes y lo más posible, y que el segundo opere de tal manera que integre los procedimientos desarrollados por la primera en sus propios métodos de trabajo.

Conclusión

En una época marcada por un retroceso del Estado de derecho a nivel internacional, la Resolución 2744 ofrece un modesto rayo de esperanza. Demuestra que, a veces, cuando la política mundial atraviesa por tiempos turbulentos, las mejoras incrementales propias de la diplomacia multilateral sí dan frutos – en cierto sentido, recordándonos los progresos de la codificación y desarrollo progresivo del derecho internacional en plena Guerra Fría. Queda por ver si esta resolución ofrecerá realmente una protección procesal eficaz. Esto dependerá de muchos factores, entre ellos la integración institucional del Punto Focal en el sistema de las Naciones Unidas.

Además, la Resolución 2744 no debe considerarse un punto final. Los Estados afines que allanaron el camino para esta resolución deberán seguir unidos para lograr nuevas mejoras, como la alineación del Punto Focal con la Ombudsperson y sus respectivos procedimientos de deslistado. También deben abordar otras cuestiones pendientes, como la evaluación periódica institucionalizada de todas las designaciones de la ONU, lo cual es crucial para mantener las listas adecuadas para su propósito. Además, hay llamamientos para la creación de asistencia legal pro bono para las personas y entidades incluidas en la lista, así como para que aquellas ya excluidas, superen las dificultades legales continuas de sus inclusiones pasadas. Es importante recordar que, tras su adopción por el Consejo de Seguridad, las sanciones adquieren vida propia a través de las recomendaciones de actores privados y coaliciones de seguridad global muy poderosas, como el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) y el Foro Global contra el Terrorismo (GCTF, por sus siglas en inglés), concretamente por las medidas recomendadas de debida diligencia bancaria y políticas (bancarias, notariales y demás) de “conoce a tus clientes”. Asimismo, infraestructuras digitales de vigilancia de datos de viajeros suelen prolongar restricciones de viaje de forma indefinida. Por lo tanto, las sanciones siguen surtiendo efectos incluso después de que las personas y entidades han sido eliminadas de las listas del Consejo. Es necesario abordar este ciclo de vida completo de las sanciones desde una perspectiva de derechos humanos. 

Hay que recordar que los miembros electos del Consejo de Seguridad pueden desempeñar un papel destacado a la hora de adoptar medidas para lograr estas mejoras adicionales. Solo mediante esfuerzos persistentes y concertados, los miembros electos, con su tradición de promoción del Estado de derecho a nivel internacional dentro de este órgano y junto con otros Estados interesados, pueden incrementar la fuerza institucional del Consejo. Y el fortalecimiento de instituciones internacionales, incluso contra todo pronóstico, es esencial en el invierno geopolítico en el que nos encontramos.

^* Alejandro Rodiles es profesor de derecho internacional y gobernanza global en la escuela de derecho del ITAM en México. Larissa van den Herik es profesora de derecho internacional público en el Grotius Centre for International Legal Studies de la Universidad de Leiden. Una versión previa de este texto fue publicada en inglés, el 24 de febrero de 2024, en EJIL: Talk!