aquiescencia

Por Pedro Sanz Díaz, Dublin City University.

El 30 de junio concluye el plazo para acogerse al proceso extraordinario de regularización previsto en el Real Decreto 316/2026. Con más de 900.000 solicitudes registradas hasta la fecha, constituye ya la mayor regularización de personas migrantes realizada en España, superando las seis iniciativas precedentes (dos impulsadas por gobiernos del PP y cuatro por gobiernos del PSOE). Según su preámbulo, la norma está orientada, entre otros fines, a “reducir situaciones de vulnerabilidad y ofrecer encaje administrativo a personas con vínculos acreditados con España”. La regularización se presenta así como una manifestación concreta del principio de “no dejar a nadie atrás” que inspiró la acción pública durante la pandemia, al identificar la irregularidad administrativa como un factor de exclusión y vulnerabilidad que justificaba una intervención extraordinaria del Estado.

Precisamente el concepto de vulnerabilidad vinculada a la situación de irregularidad administrativa ha sido una piedra angular de este proceso, tanto en el plano discursivo como en su diseño normativo. Así, “encontrarse en situación de vulnerabilidad” figura entre los supuestos que permiten acceder a la regularización – circunstancia que debe acreditarse mediante el controvertido informe de vulnerabilidad. A tal efecto, la norma dispone que:

“(…) se considerará que se encuentran en situación de vulnerabilidad las personas extranjeras que, atendiendo a su condición administrativa irregular, y a las circunstancias personales, económicas, sociales, psicosociales, familiares o habitacionales derivadas de la misma, dichos elementos afecten a sus condiciones de vida o al acceso efectivo a sus derechos” (énfasis añadido).

Esta formulación modificó versiones anteriores del texto, en las que se establecía una presunción que equiparaba, a efectos de la regularización, irregularidad administrativa y vulnerabilidad. Si bien la redacción definitiva, introducida a instancias del Consejo de Estado, exige que la vulnerabilidad asociada a la situación de irregularidad administrativa se concrete en circunstancias adicionales de desventaja o exclusión, la amplitud con la que estas circunstancias son definidas limita considerablemente el alcance práctico de esta modificación. En otras palabras, resulta difícil concebir situaciones de irregularidad administrativa prolongada que no queden comprendidas dentro de esta definición.

En consecuencia, la nueva definición no parece operar como un filtro destinado a excluir de la regularización a un hipotético grupo de migrantes en situación irregular “no vulnerables”. Más bien, responde a la preocupación expresada por el Consejo de Estado respecto a la supuesta inseguridad jurídica provocada por la inexistencia de una “definición (o) una regulación específica de la situación de vulnerabilidad de los extranjeros”. Sin perjuicio de los déficits que presenta este razonamiento, tanto desde el punto de vista sustantivo como procesal – puestos de manifiesto por la Clínica Jurídica y de Intervención Social de la Universidad de La Rioja y la Clínica Jurídica de Acción Social de la Universidad de Salamanca –, la afirmación resulta parcialmente imprecisa. 

En efecto, la legislación española en materia de extranjería contiene numerosas referencias al concepto de vulnerabilidad, dando lugar a medidas específicas de protección para los individuos o grupos a los que les resulta aplicable. Así ocurre, entre otros ámbitos, en relación con las garantías previas a la ejecución de expulsiones del territorio nacional, la identificación de posibles víctimas de trata, los recursos de acogida o las situaciones de afluencia inusual de extranjeros. Del mismo modo, el título V de la Ley de Asilo se dedica íntegramente a los «menores y otras personas vulnerables», incluyendo categorías como los menores no acompañados, las personas con discapacidad, las personas mayores, las mujeres embarazadas o las víctimas de trata.

El Pacto Europeo de Migración y Asilo (PEMA), plenamente aplicable en el conjunto de la Unión Europea desde el 12 de junio de 2026, profundiza esta tendencia al presentar la protección de “los más vulnerables” como una suerte de contrapeso al endurecimiento general de las políticas migratorias y de asilo. En este contexto, la vulnerabilidad emerge como un criterio central para el establecimiento de medidas específicas de protección en un contexto general de represión de los flujos migratorios y restricción de derechos, incluyendo la introducción de un examen preliminar de vulnerabilidad durante el nuevo procedimiento de triaje. Así, las personas consideradas vulnerables se benefician de garantías procesales específicas y acceso prioritario o especializado a determinados servicios y mecanismos de acogida, así como de excepciones o salvaguardias frente a algunas de las consecuencias más gravosas derivadas de los nuevos instrumentos del Pacto. 

En todos estos supuestos la vulnerabilidad se construye fundamentalmente a partir de determinados criterios distintos del estatus migratorio, tales como la edad, el género o la discapacidad. Opera así como una capa adicional de diferenciación dentro de las categorías migratorias existentes, que no son concebidas en sí mismas como fuentes de vulnerabilidad, sino como marcos dentro de los cuales otras formas de vulnerabilidad operan. De este modo, el ordenamiento distingue entre solicitantes de asilo, refugiados o migrantes en situación irregular “vulnerables” y “no vulnerables” y establece derechos diferenciados en función de esta clasificación. 

En consecuencia, la vulnerabilidad funciona como un mecanismo de estratificación entre personas migrantes sin reconocer ni cuestionar la centralidad del estatus migratorio como criterio básico de inclusión y exclusión. Paradójicamente, mientras el derecho migratorio europeo contemporáneo concede una atención creciente a la vulnerabilidad, ésta suele concebirse como una circunstancia excepcional que justifica una protección reforzada para determinadas personas dentro de cada categoría migratoria, y no como una consecuencia potencial de la propia arquitectura jurídica que produce y reproduce dichas categorías.

Desde esta perspectiva, la regularización extraordinaria de 2026 constituye una innovación significativa al situar la situación de irregularidad administrativa en el centro del análisis de la vulnerabilidad. Este reconocimiento no es una cuestión menor, pues, al contrario que las categorías generalmente reconocidas en la legislación migratoria, la vulnerabilidad asociada a la irregularidad administrativa no deriva de características personales preexistentes, sino que es producida directamente por las propias políticas migratorias que la definen y regulan. Si, como afirma la iniciativa legislativa popular promovida por la plataforma ciudadana Regularización Ya que precedió a la aprobación de la regularización extraordinaria, “la irregularidad supone una condena a la explotación laboral, la invisibilidad frente a las instituciones, la desprotección legal o la exclusión de facto de servicios públicos esenciales como la educación y la sanidad”, es en gran medida porque nuestro ordenamiento somete el acceso a derechos fundamentales, recursos y oportunidades a la posesión de un determinado estatus administrativo.

A pesar de la aparente obviedad de este razonamiento, son escasos los supuestos en los que la vulnerabilidad derivada de la irregularidad administrativa encuentra reconocimiento expreso en la ley. Por el contrario, dicho estatus migratorio, junto con las consecuencias negativas que comporta, suele presentarse como una expresión legítima de las prerrogativas estatales en materia de control migratorio y, por tanto, como una respuesta necesaria y legítima  al “problema” de la inmigración irregular. Como resultado, la vulnerabilidad producida o agravada por la irregularidad administrativa deja de percibirse como una consecuencia de decisiones jurídicas e institucionales concretas para aparecer como una condición natural o inevitable de quienes carecen de autorización de residencia. Lejos de desaparecer, esta vulnerabilidad queda así jurídicamente invisibilizada y políticamente normalizada por los imperativos del control migratorio.

La “visibilización” de la vulnerabilidad derivada de la irregularidad administrativa y su encaje como objeto de protección son, por tanto, otro motivo para celebrar un procedimiento de regularización que, también en este sentido, parece situarse a contracorriente de la ola antiinmigración que recorre muchas democracias occidentales. No obstante, conviene recordar que este reconocimiento se produce en el marco de un procedimiento extraordinario que, por definición, no anuncia necesariamente una nueva manera de gestionar – y comprender – la política migratoria. Por el contrario, mientras la irregularidad administrativa continúe siendo concebida como un instrumento central de gestión migratoria, el reconocimiento de la vulnerabilidad que provoca seguirá dependiendo, en el mejor de los casos, de excepciones puntuales como ésta.