aquiescencia

Prof. Dr. Davor Vidas
Presidente del Comité de la ILA de Derecho Internacional y Aumento del Nivel del Mar

El Comité de Derecho Internacional y Aumento del Nivel del Mar de la Asociación de Derecho Internacional (“ILA”, por sus siglas en inglés) celebró su reunión los pasados días 10 y 11 de diciembre en Madrid.[i] Hubiera sido difícil elegir un mejor momento y lugar para la reunión del Comité de Aumento del Nivel del Mar que la primera mitad de diciembre en Madrid, donde precisamente se celebró la COP25.[ii] Sin embargo, esta elección no fue deliberada: mientras que la COP25 finalmente se decidió celebrar en Madrid,[iii] nuestra reunión se había planeado mucho tiempo antes para ser celebrada en esta misma cuidad en diciembre de 2019, dada la cooperación que a largo plazo mantienen la Universidad Autónoma de Madrid y el Instituto Fridtjof Nansen, quienes hicieron posible este encuentro del Comité de la ILA. De hecho, el Comité de Derecho Internacional y Aumento del Nivel del Mar de la ILA tiene mucho que ver con la planificación: proyectando el futuro y reconociendo los cambios fundamentales en el horizonte. Cambios para los que debemos empezar a prepararnos de manera anticipada y sistemática, especialmente cuando se trata de crear opciones para el desarrollo del derecho internacional. Esto es, en esencia, de lo que trata nuestro Comité y su misión.

Permítanme comenzar con algunas palabras introductorias sobre el Comité de Derecho Internacional y Aumento del Nivel del Mar de la ILA. El Comité se creó mediante la aprobación del Consejo Ejecutivo de la ILA en noviembre de 2012. ¿Por qué se creó? ¿Cuál es el mandato del Comité y cuáles son sus tareas? ¿Qué se ha hecho hasta ahora y qué queda por hacer?

Si bien hay una referencia explícita al “aumento del nivel del mar” en el nombre del propio Comité, éste no ha sido, de hecho, el primer comité internacional de la ILA creado para estudiar las implicaciones del aumento del nivel del mar en derecho internacional. El mandato original del Comité de Líneas de Base en Derecho Internacional del Mar, cuando se estableció en 2008, contenía la siguiente declaración:

la necesidad de identificar y, posiblemente, aclarar o desarrollar el derecho existente sobre las líneas de base que surge en respuesta al posible aumento del nivel del mar que se ha predicho que acompañará al fenómeno del cambio climático, y los efectos que esto pueda tener, en particular, sobre los pequeños estados insulares en desarrollo.[iv]

En agosto de 2012, cuando el Comité de Líneas de Base adoptó su primer informe en la 75ª Conferencia de la ILA, celebrada en Sofia, concluyó que:

la pérdida de territorio de un estado debido al aumento del nivel del mar no es, principalmente, una cuestión de las líneas de base o del derecho del mar. La pérdida sustancial del territorio es un tema mucho más amplio que abarca cuestiones sobre la condición misma de estado, la identidad nacional, los derechos humanos, el estatus de los refugiados, la responsabilidad del estado, el acceso a los recursos y la paz y la seguridad internacionales.   

La 75ª Conferencia de la ILA reconoció en su Resolución 1/2012 que este conjunto de cuestiones requeriría la consideración de un comité creado con el propósito específico de abordar una gama tan amplia de temas. Más tarde, ese mismo año, el Consejo Ejecutivo de la ILA aprobó la creación de un nuevo comité internacional: el Comité de Derecho Internacional y Aumento del Nivel del Mar.

En cierto sentido, el actual Comité de Aumento del Nivel de Mar ha evolucionado a partir del mandato original del Comité de Líneas de Base. No obstante, el mandato de nuestro Comité es mucho más amplio; no se limita a las líneas de base ni a cuestiones de derecho del mar. El Comité de Derecho Internacional y Aumento del Nivel del Mar recibió un mandato dividido en dos partes:

• estudiar los posibles impactos del aumento del nivel del mar y las implicaciones, en derecho internacional, de la inundación parcial y completa del territorio de un estado, o su despoblación, en particular en pequeños estados insulares y estados de baja altitud; y

• elaborar propuestas para el desarrollo progresivo del derecho internacional en relación con la posible pérdida de todo o parte del territorio estatal y las zonas marítimas debido al aumento del nivel del mar, incluyendo los impactos que ello tendría en la condición de estado, la nacionalidad y los derechos humanos.

Había, sin embargo, un contexto más amplio para proponer el establecimiento del Comité de Derecho Internacional y Aumento del Nivel del Mar. Éste fue motivado por los recientes hallazgos científicos sobre los profundos cambios que ya están dándose en el Sistema Tierra (que incluyen, entre otros, el cambio climático) y las posibles ramificaciones de tales cambios para el derecho internacional tal y como lo conocemos. Esto se refiere a la diferencia entre, por un lado, la estabilidad general de las condiciones naturales, algo a lo que nos hemos acostumbrado gracias a la experiencia acumulada durante milenios y, por otro lado, un horizonte emergente de cambio cada vez más rápido.

La extensión exacta y la tasa de aumento del nivel del mar siguen siendo inciertas. Aún así, ya en esta etapa y durante las próximas décadas de este siglo, los cambios severos en el nivel del mar son inevitables, pues son inherentes a la interacción entre los cambios en la atmósfera, en los océanos y en los polos. Esto supone grandes trastornos comparados con los últimos seis o siete mil años de relativa estabilidad en el nivel del mar.

Este asunto –o este cambio de hechos– es de gran relevancia para varias áreas del derecho internacional. Exige un estudio que incorpore diferentes áreas del derecho internacional y una mayor apreciación de sus interrelaciones. Una de estas áreas está directamente relacionada con el mar: el derecho del mar, que regula los derechos marítimos de los estados y la delimitación de sus zonas marítimas. En última instancia, el aumento del nivel del mar puede poner en tela de juicio la arquitectura conceptual de las zonas marítimas conforme al actual derecho del mar. De hecho, se ha llamado la atención sobre esta cuestión en la literatura de derecho internacional desde principios de los años noventa.[v]

Si bien este es un asunto complejo en sí mismo, la cuestión del aumento del nivel del mar puede, especialmente en el caso de algunos estados insulares de baja altitud en el Océano Pacífico e Índico, extenderse más allá del derecho del mar y de la determinación de las líneas de base y las zonas marítimas de los estados costeros. Surgen asípreguntas fundamentales sobre aspectos relacionados con el territorio y con la condición de estado en derecho internacional. El concepto de un territorio definido ha servido como un criterio constitutivo del Estado en derecho internacional. Ante cambios profundos en las condiciones naturales, tales aspectos tendrán que ser reexaminados bajo una nueva perspectiva. Es posible incluso que debamos volver a revisar el concepto de personalidad jurídica internacional en derecho internacional.

Además, un factor clave puede ser la población, no sólo el territorio en sí mismo. Es probable que los estados insulares pequeños se vuelvan inhabitables por otras razones, mucho antes de que se sumerjan físicamente debido al aumento del nivel del mar. ¿Qué pasa con la población: se reubicará solo a los individuos o a comunidades enteras?, y ¿cuándo dejaría de existir un estado dado el criterio de la población para definir la estatalidad?; ¿cómo se reflejaría esto en la continuidad de la personalidad jurídica internacional?

Estos interrogantes tienen implicaciones de largo alcance. Es cierto, la mayoría de ellas pertenecen al futuro. Sin embargo, es probable que dicho futuro llegue en las próximas décadas y, con toda seguridad, en el trascurso de este siglo; por lo tanto, dentro del propio trascurso de la vida humana. Por ello, no se trata de algunas “futuras generaciones” abstractas, sino de los niños de hoy o incluso la juventud de hoy.

Desde el principio, las tres áreas temáticas principales que debía abordar el Comité se identificaron como:

• derecho del mar;
• migración forzosa y derechos humanos; y
• Estado y seguridad internacional.

Ha habido una gran cantidad de investigación individual sobre cada uno de estos temas en los últimos años. No obstante, el Comité consideró que podría hacer contribuciones útiles sintetizando estos temas diversos, elaborando interconexiones y manejando las opciones para hacer propuestas de lege ferenda.

Ya en la primera reunión de nuestro Comité, en la Conferencia de la ILA celebrada en Washington D.C. en 2014, acordamos abordar nuestro mandato a través de dos fases o etapas principales.

La primera etapa, implementada de 2014 a 2018, incluyó dos corrientes paralelas de estudio: una sobre las cuestiones del derecho del mar, y la otra sobre migración forzada y derechos humanos. Esta etapa fue completada con el Informe del Comité de 2018 y dos Resoluciones de la ILA (5/2018 y 6/2018), adoptadas en la 78ª Conferencia en Sídney, Australia, en agosto de 2018.[vi]

La segunda etapa, de 2019 a 2022, incluye el estudio sobre la cuestión de la estatalidad o, más ampliamente, de la personalidad jurídica internacional, pero también incluye otros temas relevantes de derecho internacional y cuestiones más amplias de seguridad internacional.

La distinción entre estas dos etapas no es sólo temática. También se refiere al enfoque, que se centró en áreas prioritarias desde una perspectiva relativamente de corto plazo en la primera etapa de trabajo (hasta 2018) y que, en esta segunda etapa, que comenzó en 2019, se centrará en los problemas que pueden surgir desde una perspectiva de mediano y largo plazo.

Por lo tanto, el trabajo del Comité en esta nueva etapa, además de las cuestiones relacionadas con el derecho del mar y el territorio y con los derechos de la población afectada, se centrará también en el estudio de la estatalidad y de la personalidad jurídica internacional, así como en otros temas relacionados con el derecho y la seguridad internacionales.

Tales cuestiones ya reciben cada vez una mayor atención por parte de muchos estados, no sólo de los pequeños estados insulares de baja altitud. Esto se evidenció en los debates celebrados recientemente (en octubre de 2019) en el Sexto Comité de Naciones Unidas. Asimismo, en diciembre de 2018, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó una propuesta de la Comisión de Derecho Internacional (“ILC”, por sus siglas en inglés) para la inclusión del tema sobre “aumento del nivel del mar en relación con el derecho internacional» en su programa de trabajo.[vii] Posteriormente, en mayo de 2019, se creó un “Grupo de Estudio de constitución abierta de la ILC sobre el aumento del nivel del mar en relación con el derecho internacional”.[viii] Este Grupo de Estudio ha organizado su trabajo bajo tres áreas temáticas (“subtemas”) de derecho internacional, a saber: “A) derecho del mar; B) estatalidad; C) protección de las personas afectadas por el aumento del nivel del mar” [ix] – básicamente las mismas tres áreas temáticas que definió nuestro Comité en su primera reunión en Washington D.C. en 2014. Debido, no solo, a este reflejo en la estructura de trabajo, reconocemos el potencial de la cooperación entre el Comité de la ILA y el recién formado Grupo de Estudio de la ILC.

Permítanme añadir que los temas tratados por el Comité de Derecho Internacional y Aumento del Nivel del Mar de la ILA han atraído a más de 40 miembros de 21 diferentes secciones nacionales/regionales de la ILA, que se han unido al trabajo del Comité.

Tuvimos la suerte de tener la oportunidad de celebrar la reunión del Comité de 2019 en Madrid, en la Fundación FIDE, donde fuimos recibidos calurosamente por nuestros colegas –y miembros del Comité– de la sección española de la ILA: el Profesor Carlos Espósito, que hizo posible que nuestra reunión se celebrase allí, y la Dra. Alejandra Torres Camprubí, que ha sido un miembro del Comité desde el principio. Deseo extender un profundo agradecimiento a nuestros colegas españoles por brindarnos un apoyo tan excelente.

NOTAS:

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[i] Reuniones anteriores del Comité han sido celebradas en las conferencias bienales de la ILA: en Washington D.C., en abril de 2014 (en la 76ª Conferencia de la ILA); en Johannesburgo, Sudáfrica, en agosto de 2016 (en la 77ª Conferencia de la ILA), y en Sídney, Australia, en agosto de 2018 (en la 78ª Conferencia de la ILA). Además, reuniones entre sesiones del Comité se han celebrado en 2015 en el Fridtjof Nansen Institute (FNI) en Lysaker, Noruega (12–13 de junio de 2015); en el Monasterio Franciscano en la isla de Lopud, Croacia, acogida por la Fundación de Arte Contemporáneo Thyssen-Bornemisza  (TBA21) en co-organización con el  FNI (15–16 de septiembre de 2017); y en la Universidad Nacional de Singapur (15 de marzo de 2018). La reunión del Comité en Madrid en diciembre de 2019 se celebró en la Fundación FIDE, co-organizada por la Universidad Autónoma de Madrid y el FNI. El FNI agradece el apoyo del Consejo de Investigación de Noruega al permitirle organizar las reuniones entre sesiones del Comité en 2015, 2017, y 2019.

[ii] La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, COP25 (25^ª Conferencia de los Estados Parte de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático) se celebró en Madrid del día 2 al 13 de diciembre de 2019.

[iii] En principio, la COP25 estaba programada para celebrarse en Santiago de Chile, los días 2 a 13 de diciembre de 2019; sin embargo, España generosamente se ofreció a principios de noviembre de 2019 para abergarlo en Madrid, después de que el gobierno chileno retirara su sede de la COP25, en vista de los disturbios y otros acontecimientos que tuvieron lugar en Santiago.

[iv] Énfasis añadido. En aquél momento en 2008, el Comité de Líneas de Base de la ILA tenía a su diposición las predicciones del  IPCC sobre el aumento del nivel del mar, tal y como aparecen en su 4º Informe de Evaluación (AR4), publicado en 2007. Mientras tanto, las predicciones sobre el aumento del nivel del mar han avanzado significativamente, y se han completado dos informes de evaluación del IPCC: el 5º Informe de Evaluación (AR5) en 2013/14, y el Informe Especial sobre el Océano y la Criosfera en un Clima Cambiante, publicado el 25 de septiembre de 2019 en el ciclo del Sexto Informe de Evaluación del IPCC (AR6); véase <https://report.ipcc.ch/srocc/pdf/SROCC_FinalDraft_FullReport.pdf&gt; (accedido el 11 de diciembre de 2019).

[v] La literatura es extensa. Los primeros autores (jurídicos) incluyen: E. Bird y J. Prescott, ‘Rising Global Sea Levels and National Maritime Claims’ (1989) 1 Marine Policy Reports 177–196; A.H.A. Soons, ‘The Effects of a Rising Sea Level on Maritime Limits and Boundaries’ (1990) 37 Netherlands International Law Review 207–232; D.D. Caron, ‘When Law Makes Climate Change Worse: Rethinking the Law of Baselines in Light of Rising Sea Level’ (1990) 17 Ecology Law Quarterly 621; D. Freestone, ‘International Law and Sea Level Rise’ en: R.R. Churchill y D. Freestone (eds), International Law and Global Climate Change (London/Dordrecht: Graham and Trotman/Martinus Nijhoff, 1991), 109–122; D. Freestone y J. Pethick, ‘Sea Level Rise and Maritime Boundaries: International Implications of Impacts and Responses’, en: G. Blake (ed.) International Boundaries: Fresh Perspectives, Vol 5 (Routledge, 1994), 73–90.

[vi] ILA, Report of the Seventy-eighth Conference, held in Sydney, 19–24 August 2018 (London: ILA, 2019), págs. 29–40 (resoluciones) y págs. 866–915 (informe). También publicado separadamente en una vesión editada: D. Vidas, D. Freestone y J. McAdam (eds), International Law and Sea Level Rise: Report of the International Law Association Committee on International Law and Sea Level Rise (Brill: Leiden/Boston, 2019), 92 págs.

[vii] AGNU Resolución 73/265 de 22 de diciembre de 2018.

[viii] UN Doc. A/74/10, párr. 9 y 265.

[ix] Ibid., párr. 269; y UN Doc. A/73/10, Anexo B, especialmente párr. 19.

Traducción de Vanesa Menéndez (UAM)