aquiescencia

Rosa Maria Fernandez Egea*

En octubre 2020 escribí en el Blog Aquiesciencia, la entrada “La litigación climática a las puertas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos: el asunto de los jóvenes portugueses c. Portugal y otros 32 Estados”, anunciando lo que fue el caso climático pionero ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).

Se trataba del asunto Duarte Agostinho y otros c. Portugal y otros 32 Estados (también conocido como el caso Youth4climatejustice o el caso de “los niños portugueses”), que fue presentado el 3 de septiembre en 2020 por un grupo de jóvenes y niños portugueses contra 33 estados miembros del Consejo de Europa. En su opinión, la actuación insuficiente de estos Estados en la lucha contra el cambio climático violaba los derechos fundamentales de las generaciones presentas y futuras, recogidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH).

Casi cuatro años después, el 9 de abril de 2024, el TEDH ha emitido su pronunciamiento, inadmitiendo la reclamación, un resultado esperado y que de haber sido el único, hubiera sido decepcionante. Pero no fue así. Efectivamente, el mismo día el TEDH también hizo públicas las decisiones en otros dos casos climáticos, igualmente decididos por la misma composición de su Gran Sala.

Se trata, en primer lugar, del asunto Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et al. c. Suiza (conocido como el caso KlimaSeniorinnen o de las “abuelas suizas por el clima”), interpuesto el 26 de noviembre de 2020 por un grupo de mujeres mayores de nacionalidad suiza. Las reclamantes alegaban que las políticas de mitigación climática adoptadas por Suiza son insuficientes y poco ambiciosas, lo que resulta en un grave ataque a sus derechos fundamentales a la vida y la salud. En segundo lugar, el asunto Carême c. Francia, de 28 de enero de 2021, fue presentado por el Sr. Carême, ex alcalde del municipio de Grande Synthe (Francia) contra la decisión del Consejo de Estado francés de rechazar su derecho a presentarse como particular y como alcalde en el exitoso caso climático Comuna de Grande Synthe c. Francia ante el mismo Consejo de Estado francés.

No han sido los únicos casos climáticos que han llegado al TEDH en estos años. Tras el asunto Duarte Agostinho ha aparecido un creciente número de asuntos, que también vinculaban una actuación insuficiente de los Estados en la mitigación y adaptación al cambio climático con la vulneración de ciertos derechos previstos en la CEDH, en particular, con el artículo 8 CEDH. Al alcanzar la docena de casos climáticos, el TEDH decidió remitir tres de ellos a la Gran Sala, quedando el resto en suspenso[1].

La expectación del resultado de estos tres casos elegidos ha sido máxima, no sólo porque es la primera vez que el TEDH se ha pronunciado sobre el cambio climático, sino también por la repercusión que sus pronunciamientos pueden tener en la litigación climática ante otros tribunales nacionales e internacionales. De hecho, ha sido el primer tribunal regional de derechos humanos que se ha pronunciado sobre un caso climático.

Recordemos que el CEDH no contempla un derecho a un medio ambiente sano (aún), pero esto no ha impedido que el TEDH le haya conferido una protección indirecta a través de la salvaguarda de algunos derechos recogidos en el Convenio. Efectivamente, en una ya asentada jurisprudencia, el Tribunal ha afirmado que algunos daños ambientales graves pueden afectar a varios de los derechos recogidos en el CEDH^[2]. El CEDH es un “instrumento vivo” que ha de ser objeto de una interpretación evolutiva y acorde a los retos actuales. La pieza clave del esfuerzo realizado por el TEDH para «ecologizar» el CEDH ha sido el artículo 8 CEDH, que prevé el derecho al disfrute del hogar de una persona o a su vida familiar y privada^[3]. Este también ha sido el precepto elegido para los casos de litigación climática, y se ha hecho con éxito, a la vista del resultado de uno de los tres pronunciamientos del 9 de abril de 2024, el asunto Klimaseniorinnen, como comentaré más adelante.

El objeto de esta entrada es no sólo anunciar la publicación de estas decisiones (accesibles en: asunto Duarte Agostinho, asunto KlimaSeniorinnen y asunto Carême), sino también abordar los principales argumentos del TEDH en cuestiones clave de naturaleza procesal y sustantiva y que, hasta la fecha, habían despertado una gran expectación sobre cuál sería el sentido de la decisión del Tribunal.  El tratamiento será conjunto de los tres pronunciamientos pues considero que no es casual que el Tribunal haya decidido que sea la misma composición de la Gran Sala la que los haya examinado, ni tampoco es casual que sus fallos hayan sido emitidos al mismo tiempo. En mi opinión, el TEDH ha querido con estos casos elegidos aportar unas guías y pautas sobre qué tipo de argumentos, tanto de corte procesal como sustantivo, podrán tener éxito en futuros casos climáticos que lleguen al Tribunal. Vamos a ver en qué consisten.

El cambio climático no conoce límites territoriales, el CEDH, sí.

El caso Duarte Agonstinho le ha brindado la ocasión al TEDH para pronunciarse sobre los límites territoriales de la aplicación del Convenio en un caso de cambio climático. Si bien, el TEDH ha sido flexible en algunos casos para admitir cierta aplicación extraterritorial del Convenio, no lo ve adecuado para un supuesto que afecta al cambio climático Y esta decisión fue unánime. Según el Tribunal, la naturaleza difusa y transnacional del fenómeno del cambio climático no puede servir de base para otorgar jurisdicción al Tribunal, pues sería una interpretación que excede de los límites establecidos en el artículo 1 del Convenio (pars. 205-207). Admitir esta aplicación extraterritorial significaría que las partes en el CEDH tendrían que responder por los efectos que el cambio climático tiene en todo el planeta, convirtiéndolo en un tratado global climático (par. 208). De esta forma, determinó que sólo podría afirmarse la legitimación pasiva del Estado portugués, donde residen los reclamantes.

Este pronunciamiento deja claro que el TEDH está muy lejos de admitir demandas contra muchos Estados, pues sólo se podrá afirmar la jurisdicción del Tribunal frente a aquel que tenga el control efectivo sobre los particulares que reclaman. Este requisito, además, se vincula especialmente a la necesidad de que cada Estado pueda defender su posición y su margen de apreciación, para lo que es necesario que se agoten los recursos procesales y judiciales internos, como se examina a continuación.

El agotamiento de los recursos previos nacionales se consolida en la litigación climática

De los tres casos, el que planteaba problemas a la hora de cumplir con el requisito del agotamiento de los recursos internos antes de poder acudir al TEDH, en aplicación del artículo 35.1 CEDH era el asunto Duarte Agostinho. Efectivamente, en este caso se habían demandado un total de 33 Estados, pero los reclamantes no habían litigado en ninguno de ellos. El argumento que esgrimieron para no cumplir con este requisito era la necesidad de exigir una actuación urgente y conjunta de todos los Estados ante la emergencia climática, y agotar en paralelo los largos y costosos procedimientos judiciales de cada Estado demandado dilataría mucho esta actuación. Por otro lado, siendo niños y jóvenes los demandantes, tampoco podrían habérselo permitido desde un punto de vista económico. El TEDH no acepta estos argumentos y considera que este requisito es importante para dar la posibilidad a los Estados para defenderse y argumentar su postura (criterio de la subsidiariedad, par. 228) y considera que no existe una razón justificada para eximir a las partes reclamantes de dicho requisito (pars. 225 y 226).

Esta decisión recuerda a la ya empleada por el Comité de los Derechos del Niño cuando inadmitió la petición de un grupo de niños en el asunto Sacchi y otros c. Argentina y otros (2019), también por no haber agotado los recursos internos. No se trata de un precedente judicial climático (el Comité no es un tribunal internacional stricto sensu y sus informes no son vinculantes), pero refuerza la idea de que las instancias internacionales son la ultima ratio en la cadena de reclamaciones que han de realizar los particulares en la defensa de sus derechos humanos.

La condición de “víctima” y el empoderamiento de las asociaciones

Otra de las aportaciones de los pronunciamientos del TEDH ha sido en materia de legitimación activa al asentar el estándar necesario para probar el status de víctima de la parte demandante para que el caso pueda ser admitido. Dado que el sistema europeo de derechos humanos no admite las acciones populares, la parte reclamante ha de demostrar su condición de víctima directa de una vulneración de un derecho contenido en el Convenio, sobre todo cuando se trata de personas físicas, como veremos.

El asunto Carême ha sido inadmitido precisamente porque el TEDH ha considerado que el reclamante, el Sr. Carême, no ha demostrado suficientemente que la supuesta inacción climática del Estado francés le afecta de una manera directa e individual. Ello porque los supuestos daños ocasionados sobre la población costera de Grande Synthe a causa de la subida del mar provocada por el calentamiento global, no le afectaban al haber trasladado su domicilio a Bruselas (como consecuencia de su elección como eurodiputado). Efectivamente, por muy flexible que sea la interpretación del término “domicilio” del artículo 8 CEDH, no cabe considerar una afectación de tantos kilómetros, ni tampoco sobre la vida familiar y privada del reclamante, a pesar de tener un hermano residiendo en dicha localidad.

La condición de “víctima” también ha sido relevante en el caso KlimaSeniorinnen, respecto de las cuatro señoras mayores que demandaron a su Estado, Suiza, por no actuar suficientemente frente al cambio climático. En particular, alegaron que debido a su avanzada edad (más de 80 años, de hecho una de ellas ya había fallecido), por el hecho de ser mujeres y por su estado de salud, las hacía especialmente vulnerables a las olas de calor, afectando significativamente a sus vidas. El TEDH, en cambio, ha considerado que para tener la condición de víctima en un caso climático, las personas físicas deben probar una gran intensidad de exposición a los efectos adversos del cambio climático, así como una necesidad apremiante de garantizar la protección individual del solicitante (pars. 478 y 488).

Se reafirma, por tanto, la necesidad de probar una afectación lo suficientemente directa e individual de las personas que reclaman respecto de las injerencias de los derechos humanos. Esta es una prueba diabólica pues el cambio climático afecta a todas las personas, y será difícil probar que a unos les afecta de manera más grave que a otros. En este sentido, será interesante comprobar qué decide el TEDH en el asunto Müllner c. Austria (2021), actualmente en suspenso hasta que decidiera la Gran Sala. En este caso se trata de un ciudadano austriaco con una enfermedad que lo hace especialmente sensible al cambio de temperatura. ¿Será su condición de salud suficiente para cumplir con el estándar de víctima impuesto por el Tribunal?

La “tabla de salvación” del caso climático en el asunto KlimaSeniorinnen ha sido que no fuera interpuesto exclusivamente por personas físicas, sino que también participó como parte demandante una asociación, la Verein KlimaSeniorinnen Schweiz, cuyo objetivo era la promoción y aplicación eficaz de medidas de protección climática para sus asociadas, más de 2.000 mujeres de edad avanzada. En este caso, y contra todo pronóstico pues existían serias dudas de que se le pudiera reconocer legitimidad activa, el Tribunal ha considerado que sí cumplen con los requisitos del status de víctima. Así, aunque sus asociados no cumplan con esta condición, sí lo hará las asociaciones que puedan reunir ciertos requisitos (par. 502):

a) que estén legalmente establecidos en la jurisdicción de que se trate o estén legitimados para actuar en ella;

b) que sea capaz de demostrar que persigue una finalidad específica de conformidad con sus objetivos estatutarios en la defensa de los derechos humanos de sus miembros u otras personas afectadas dentro de la jurisdicción de que se trate; y

c) que sea capaz de demostrar que puede considerarse que está realmente cualificada para actuar en nombre de los miembros u otras personas afectadas dentro de la jurisdicción que estén sujetas a amenazas específicas o efectos adversos del cambio climático para sus vidas, su salud o su bienestar, protegidos por la Convención.

Con este pronunciamiento, por tanto, la importancia de las asociaciones (y ONG) se ve reforzada. Si ya son organizaciones imprescindibles para la movilización social y la sensibilización de ciertos temas, parece que también lo serán para llevar los casos climáticos ante el TEDH.

El CEDH garantiza los derechos de las generaciones presentes, ¿y de las futuras?

Por otro lado, el TEDH ha afirmado con motivo de su pronunciamiento en el asunto Duarte Agostinho, que sólo cabe considerar titulares de los derechos recogidos en el Convenio a las personas vivas, y no a las futuras. No obstante, sí que ha reconocido que para evitar una carga desproporcionada respecto de las futuras generaciones, se necesita una acción inmediata, que implique una reducción adecuada de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), que permita llegar a la neutralidad de temperatura (par. 549).

Pasando ya a las consideraciones de carácter sustantivo, sólo podré referirme al caso KlimaSeniorinnen, dado que los otros dos asuntos fueron inadmitidos. En este asunto se invocaron cuatro preceptos del CEDH: el artículo 2 (derecho a la vida), el artículo 6 (derecho a un juicio justo), el artículo 8 (derecho al disfrute de la vida familiar y privada y del domicilio), y el artículo 13 (derecho al acceso a la justicia). El TEDH sólo ha confirmado la vulneración de los derechos contenidos en los artículos 8 y 6 CEDH, como paso a examinar.

La inacción climática puede vulnerar el artículo 8 CEDH y la superación de la doctrina (excusa) de la separación de poderes

El artículo 8 CEDH, como también el artículo 2, impone obligaciones positivas a los Estados parte en el Convenio en el sentido de regular las situaciones que puedan suponer riesgos de interferencia con estos derechos para reducirlos a un mínimo razonable. En este sentido, cuando se ha tratado de casos de actividades que suponen daños para el medio ambiente, el TEDH ha exigido que las actividades estuvieran previstas en Derecho y que dicha regulación se haya aplicado de manera efectiva. Es jurisprudencia asentada que el Estado cuenta con un margen de apreciación amplio para establecer estas reglamentaciones y para determinar cuál es grado de injerencia en los derechos humanos que pueden tolerarse atendiendo a otros intereses generales (por ejemplo, la construcción de carreteras o aeropuertos).

El TEDH ha afirmado en el asunto KlimaSeniorinnen que son las autoridades nacionales, que cuentan con una legitimación democrática directa, las que se encuentran en mejor situación que un tribunal internacional para evaluar las necesidades y los intereses en juego (par. 449). Ahora bien, en algunos casos, los Estados pueden exceder este margen de apreciación y es entonces cuando el Tribunal puede entrar a fiscalizar si su actuación (o inacción) ha sido lo suficientemente diligente para poner en entredicho los derechos humanos previstos en la CEDH (par. 450). Y este ha sido precisamente el caso de Suiza en el asunto KlimaSeniorinnen, máxime cuando se trata de un common concern de la Humanidad, como es el cambio climático (par. 451).

Efectivamente, el TEDH ha afirmado que las especiales circunstancias que rodean al fenómeno del cambio climático (las evidencias científicas que atestiguan la gravedad de sus efectos y la necesidad de actuación urgente) justifican un peso especial en el equilibrio de intereses a tener en cuenta por el Estado (par. 542). En el caso del cambio climático implica que los Estados han de adoptar medidas de reducción de GEI que puedan garantizar la neutralidad de emisiones en un plazo de tres décadas (par. 548). Para ello se requiere una serie de metas e hitos temporales para conseguirlos, que limitan inexcusablemente el margen de apreciación de los Estados (par. 549).

En particular, el TEDH establece un test para verificar si las medidas climáticas de un Estado cumplen con el estándar de obligación positiva establecido en el CEDH (par. 550):

1. Adoptar medidas generales que especifiquen un objetivo temporal para alcanzar la neutralidad de emisiones;
2. Determinar a través de vías y metas temporales intermedias los objetivos de reducción de las emisiones GEI
3. Proporcionar evidencias sobre si efectivamente se han cumplido estos objetivos
4. Mantener actualizados los objetivos de reducción de GEI más relevantes, con la diligencia debida y basados en la mejor ciencia disponible;
5. Actuar a tiempo y de forma apropiada y consistente a la hora de diseñar y aplicar estas medidas.

Además, el TEDH hizo hincapié en la necesidad de comprobar una serie de obligaciones de corte procesal, a saber, que los gobiernos deben poner a disposición del público toda la información pertinente, incluidos los estudios que recojan las implicaciones climáticas y riesgos para los derechos fundamentales de ciertas actividades, así como permitir que aquellos sectores de la población especialmente afectados por los riesgos puedan participar en la toma de decisiones (par. 554).

A juicio del TEDH, Suiza no había cumplido con todas estas obligaciones de naturaleza sustantiva y procesal, dado que no había un marco normativo ni presupuestario para abordar la reducción de emisiones de GEI más allá del 2024 (par. 573). Y de esta manera, afirmó que se viola el art. 8 CEDH (par. 574). Tras esta constatación, el TEDH, considera que no es necesario pronunciarse sobre la vulneración del art. 2 CEDH.

La consideración de la vulneración del artículo 8 CEDH por los motivos expresados ha sido, por otro lado, considerado por el Tribunal suficiente como reparación pues ha decidido no determinar qué tipo de medidas tendrá que adoptar Suiza para cumplir con la sentencia, dado que es dicho Estado, en su opinión, el que se encuentra en mejor posición para decidirlas (par. 657).

Una apuesta por la litigación climática nacional, a propósito del artículo 6 CEDH

A diferencia del asunto Duarte Agostinho, en el asunto KlimaSeniorinnen, las reclamantes sí habían agotado los recursos nacionales. Su caso pasó por tres instancias judiciales sin que sus pretensiones fueran atendidas. Los tribunales nacionales consideraron que todavía había tiempo para mitigar el cambio climático y que las demandantes no habían demostrado estar especialmente afectadas en sus derechos por este fenómeno, inadmitiendo las demandas. En consecuencia, las reclamantes también invocaron el artículo 6 CEDH en su demanda ante el TEDH, que reconoce el derecho a un juicio justo. Y también respecto de este artículo, el TEDH le ha dado la razón a la asociación, que recordemos es la única que cuenta con legitimación activa.

El TEDH ha considerado que los jueces nacionales no habían basado sus decisiones en la evidencia científica relativa al cambio climático que tenían a su disposición y que era inequívoca en lo que concernía a la urgencia en actuar para evitar futuros impactos de gran gravedad o irreversibles en el disfrute de sus derechos humanos (par. 635). Así, el TEDH concluyó que se vulneraba el artículo 6.1 del Convenio (par. 638).

El TEDH también aprovechó para enfatizar que son los tribunales nacionales los que han de tener el papel activo en la litigación climática (par. 638). Se anuncia así un futuro halagüeño para la legitimación climática nacional.

Pronóstico de futuro e influencia sobre otros casos climáticos nacionales e internacionales

Sin duda los pronunciamientos del TEDH de 9 de abril de 2024 en los casos climáticos han sido decisiones históricas, como se afirmado en todos los medios y redes sociales. No sólo constituyen la primera decisión de un tribunal internacional de derechos humanos en un caso climático, sino que suponen, aun con las dos inadmisiones, un avance en la lucha contra el cambio climático. La constatación de la vulneración del artículo 8 CEDH en el asunto KlimaSeniorinnen ha puesto de manifiesto la gravedad de la crisis climática y su inexorable vinculación con los derechos humanos.

Se prevé que este pronunciamiento tenga una gran repercusión en futuros casos climáticos, principalmente ante tribunales nacionales, frente a inacciones y actuaciones insuficientes de los Gobiernos en sus políticas climáticas. Pero también podrá servir de termómetro y guía para los Estados en la formulación y aplicación de sus políticas climáticas, al recoger un decálogo de obligaciones que han de observar si no quieren verse fiscalizados por jueces y tribunales.

Veremos en qué medida también se tendrá en cuenta estos pronunciamientos por los tribunales internacionales, ante los que actualmente se encuentran pendientes diversas opiniones consultivas y que han de aclarar la existencia y alcance de las obligaciones climáticas de los Estados. En este sentido, el TEDH ha hecho un esfuerzo loable de interpretación sistémica, al tratar de acompasar el CEDH con la normativa internacional sobre cambio climático que merece la pena considerar. No puede ser de otra forma porque la crisis climática es, en definitiva, una crisis de derechos humanos.

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* Profesora Titular de Derecho Internacional Público en la Universidad Autónoma de Madrid.

El contenido de esta entrada formará parte de la Crónica de jurisprudencia internacional ambiental, publicada en el vol. 15 n.1 (2024) de la Revista Catalana de Dret Ambiental.

[1] Vid. TEDH, Factsheet – Climate change (enero 2024) y la base de datos del Sabin Center for Climate Change Law at Columbia Law School.

[2] Vid. TEDH, Factsheet – Environment and the European Convention on  Human Rights (2023); y Guide to the case law of the European Court of Human Rights: Environment (2022).

[3] Vid. Guía sobre el Artículo 8 CEDH, de 31 de agosto de 2022.