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El 16 de enero se publicaron las conclusiones del Abogado General (AG) Poiares Maduro en el asunto C-402/05 P, Yassin Abdullah Kadi contra Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas. Las estaba esperando y no me han defraudado. Ante la pretensión del Consejo y la Comisión, el AG Poiares Maduro sostiene de una forma clara y elegante que el Tribunal de Justicia no necesariamente debe guardar silencio en los casos en que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas se haya pronunciado mediante una resolución vinculante adoptada sobre la base del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas.

Se trata de un recurso de casación presentado contra la sentencia de 21 de septiembre de 2005 dictada en el asunto T‑315/01, Yassin Abdullah Kadi contra Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas, que comenté junto a Irene Blázquez Navarro en un trabajo publicado en la Revista Española de Derecho Europeo número 17 de enero-marzo 2006, en la que dicho Tribunal confirmó la legalidad del reglamento que Kadi pretendía impugnar y rechazó todos los argumentos del demandante relativos a la competencia del Consejo y a la conculcación de derechos fundamentales. El Sr. Kadi alega en su recurso de casación que el Consejo carece de competencia para adoptar el Reglamento (CE) nº 881/2002, en cuyo anexo I se incluye la lista de sospechosos de terrorismo entre los que aparece el nombre del demandante, y la vulneración de sus derechos fundamentales a ser oído, a la tutela judicial efectiva y la propiedad. El Reglamento impugnado en casación transpone las obligaciones contenidas en las Resoluciones 1267(1999), 1333(2000) y 1390(2002) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, adoptadas sobre la base del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas con el importante fin de combatir el terrorismo internacional. De ahí que el artículo 2 del Reglamento disponga que“se congelarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, pertenencia o tenencia la ostente una persona física o jurídica, grupo o entidad designados por el Comité de Sanciones e incluidos en la lista del anexo I”. El AG Poiares Maduro organiza sus conclusiones en torno a tres ejes: la base jurídica del Reglamento impugnado, la competencia de los tribunales comunitarios para determinar si un reglamento que transpone resoluciones obligatorias del Consejo de Seguridad se ajusta a derecho y la vulneración de derechos fundamentales.

Base jurídica

En relación con la base jurídica, el AG Poiares Maduro coincide con la Comisión al considerar que bastaba con los artículos 60 y 301 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE)para justificar la base jurídica del Reglamento controvertido y que no hacía falta recurrir a la base de competencia residual del 308 TCE. Para el AG Poiares Maduro la interpretación restrictiva del artículo 301 TCE que hace el Tribunal de Primera Instancia es errónea, ya que el artículo en cuestión habla de “interrumpir y reducir” las relaciones económicas con terceros Estados y esto, sostiene el AG, incluye también la capacidad de sancionar a individuos. Dice el AG que una lectura diferente privaría a la norma citada de utilidad práctica. Esta parte de las conclusiones no me resultan tan persuasivas como el resto. La interpretación restrictiva que el Tribunal de Primera Instancia hace del artículo 301 TCE podría ser opinable, pero no me parece que sea incorrecta como para incurrir en un error de derecho. A favor de la interpretación restrictiva se podría alegar ahora el nuevo texto del artículo 188 K del Tratado de Lisboa, que reemplazaría al artículo 301 TCE, en el que se introduce un nuevo apartado sobre la competencia para adoptar “medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales”.

El control de legalidad de los tribunales comunitarios sobre Reglamentos «sui generis»

El AG Poiares Maduro afirma la competencia del TJCE para juzgar si el Reglamento impugnado vulnera los derechos fundamentales y, por tanto, concluye que “el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho al declarar que carecía de competencia para examinar el Reglamento controvertido a la luz de los derechos fundamentales que forman parte de los principios generales del Derecho comunitario”. El recurrente se había apoyado en un argumento similar al desarrollado por el TJCE en la sentencia Bosphurus con la finalidad de sostener la competencia del Tribunal para pronunciarse sobre la legalidad de los actos de las instituciones comunitarias que ejecuten obligaciones internacionales contenidas en resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas parte a la luz de los derechos fundamentales amparados por el ordenamiento comunitario, en la medida en que las Naciones Unidas no establezcan un mecanismo apropiado de control judicial independiente de dichas resoluciones.El AG Poiares Maduro elabora su razonamiento jurídico a partir del siguiente interrogante: ¿atribuye el Derecho comunitario un estatuto supraconstitucional a las medidas que resultan necesarias para la aplicación de resoluciones adoptadas por el Consejo de Seguridad sobre la base del Capítulo VII de la Carta. El AG sostiene que ni el Consejo ni la Comisión ni los Estados intervinientes han probado que exista ninguna norma en el ordenamiento comunitario que lleve a una conclusión de esas características. En concreto, la alegación de que el artículo 307 TCE conduce a tal resultado no le resulta convincente y tampoco le convence la aplicación de una especie de doctrina de las “cuestiones políticas” como impedimento o barrera de la competencia de los tribunales judiciales en casos delicados como la lucha contra el terrorismo. Es muy interesante subrayar la forma en que se estructura el razonamiento, que ya no parte del Derecho internacional imponiendo una obligación que prime sobre el Derecho comunitario, sino que se procede en sentido contrario, tomando el ordenamiento jurídico comunitario como un derecho especial que regula la recepción del Derecho internacional. Esto lleva a una lectura condicionada de la primacía que prescribe el artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas (“En caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta”), diferente a la que condujo al Tribunal de Primera Instancia a confirmar la aceptación de la primacía, sostener que no había margen de discrecionalidad para ejercer el control judicial (cf. la sentencia del TPI de 12.12.2006, as. Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran (OMPI), T-228/02) y reservarse sólo una capacidad mínima de intervención cuando se violasen normas de Derecho internacional de ius cogens. Otro tema relevante de este punto se refiere a la opinión del AG sobre otra de las alegaciones del Consejo, la Comisión y el Reino Unido pretendiendo sostener que la jurisprudencia del TEDH afirma la falta de competencia judicial de los tribunales europeos (cf. la decisión de la House of Lords en el caso Al Jedda y especialmente la opinión de Lord Rodger Of Earlsferry, citados aquí). Al respecto, el párrafo 36 de estas Conclusiones dice:

“Según el Consejo, la Comisión y el Reino Unido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos renuncia a sus facultades de control judicial cuando la medida impugnada es necesaria para aplicar una Resolución del Consejo de Seguridad. Por mi parte, sin embargo, tengo serias dudas de que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos restrinja de esa manera su propia competencia. Por lo demás, aunque así lo hiciera, no creo que ello sea relevante para el caso de autos” (nota omitida).

Por último, el AG sostiene que los derechos fundamentales cuya violación ha sido alegada por el recurrente, i.e. el derecho a ser oído, la tutela judicial efectiva y el derecho de propiedad, fueron efectivamente vulnerados. Los argumentos de los recurridos se amparan en la justificación de las medidas por su finalidad consistente en la lucha contra el terrorismo y en la idea de que el Tribunal debe ejercer un control menos riguroso de los derechos fundamentales cuando estén en juego medidas antiterroristas. El AG rechaza ambos argumentos, que en definitiva, como reconoce Poiares Maduro, eran similares a los que el Tribunal de Primera Instancia hizo suyos cuando adoptó un listón tan alto de intervención como el ius cogens. Me parece muy convincente la defensa del Estado de derecho en situaciones particularmente difíciles que hace el AG en esta parte de sus conclusiones.

La opinión del AG no vincula al TJCE, por lo que habrá que esperar a la sentencia para saber si su razonamiento jurídico convence al Tribunal de Justicia, pero en cualquier caso estas conclusiones son muy interesantes desde el punto de vista del Derecho internacional y los derechos humanos. Creo que se trata de una opinión que adopta un punto de vista sustancial sobre la relación entre el Derecho internacional y el Derecho comunitario, que se toma en serio la obligación de respetar los derechos y las libertades fundamentales que protege el ordenamiento jurídico comunitario en el contexto de una pluralidad de sistemas jurídicos interconectados. Tengo para mí que sería un error leer esta opinión como un cuestionamiento de la primacía del Derecho internacional en el sentido reflejado en el artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas. Al contrario, esos derechos y libertades que operan en estas conclusiones son una parte esencial del Derecho internacional y, de hecho, estaban amparados por el Derecho internacional antes que en el Derecho comunitario. Por consiguiente, también están amparados por la Carta de las Naciones Unidas y un tribunal distinto a los comunitarios que aplicase directamente el Derecho internacional debería llegar a la misma conclusión que el AG Poiares Maduro en relación con el grado de protección y el respeto de los derechos y libertades fundamentales.