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Sobre el denominado derecho a decidir de Cataluña, por Xavier Pons Rafols

febrero 8, 2016

Por Xavier Pons Rafols

Existe en España en este momento una importante crisis político-territorial generada por el proceso político soberanista que postula la independencia de Cataluña. Como el concepto seminal sobre el que está girando este proceso político es el del derecho a decidir quiero situar en este post el denominado derecho a decidir en la perspectiva del Derecho Internacional, verificando, así, si este pretendido derecho a decidir puede fundamentarse en este ordenamiento jurídico y cuál podría ser su contenido y alcance. La cuestión es relevante porque desde distintos sectores políticos y sociales se pretende, con una constante y reiterada apelación a la comunidad internacional, que todo el proceso soberanista pueda validarse internacionalmente y, consiguientemente, obtener amplios apoyos internacionales. Es decir, que sea factible hallar amparo en el contexto político internacional y en el Derecho Internacional ante un posible bloqueo, político y jurídico, del ejercicio del denominado derecho a decidir en el plano interno. Lo que, desde esa lectura -a mi juicio, poco rigurosa y realista-, legitimaría la reivindicación independentista frente a lo que se calificaría de posiciones antidemocráticas del Gobierno español y, por tanto, se esperaría que la comunidad internacional -y, en especial, la Unión Europea y sus Estados miembros- diesen pleno apoyo al proceso por su indubitable carácter democrático.

Avanzo ya, de entrada, que, a mi juicio, en términos jurídicos, no existe ningún pretendido derecho a decidir, ni en el ordenamiento jurídico español ni en el ordenamiento jurídico internacional, que ampare legalmente tanto la pretensión de la consulta como la de la opción independentista. Al no existir en el Derecho Internacional este pretendido derecho a decidir, la apelación que se hace a la legalidad internacional y a la comunidad internacional debe considerarse como una apelación exclusivamente política, con el alcance y las perspectivas que ello le confieran. Sin embargo, lo que es innegable es que una expresión tan simple e inconcreta como la del derecho a decidir ha generado en Cataluña un amplio apoyo político y social -fruto también del desasosiego propio de los actuales tiempos de crisis- y, por ello, el actual problema político-territorial necesita ser reconducido políticamente y, en su momento, articulado jurídicamente de manera distinta a como se ha desarrollado hasta ahora.

Amplios, plurales y transversales sectores de la población catalana están profundamente insatisfechos sobre cómo se desarrolla lo que se ha venido en denominar el encaje de Cataluña en España y mantienen la firme expectativa de que no se puede seguir manteniendo la situación actual. De ahí el mayoritario apoyo a la celebración de un referéndum y el creciente apoyo también a las opciones independentistas, que en las últimas elecciones autonómicas obtuvieron, por vez primera, mayoría absoluta en el Parlamento de Cataluña. No reconocer la situación actual y no buscar ante esta situación soluciones políticas que sean resultado de amplias negociaciones entre las fuerzas políticas catalanas y españolas y entre el Gobierno español y el Gobierno de la Generalitat constituye una actuación que, a mi juicio, sólo puede considerarse como de una gran pobreza de miras y que, a la larga, puede resultar muy perniciosa para todos los catalanes y, en conjunto, para todos los españoles y nuestra convivencia y opciones de desarrollo futuro.

El denominado derecho a decidir y el proceso soberanista se vinculan argumentalmente, de una parte, al derecho inalienable de todos los pueblos a determinar libremente su futuro y su condición política, económica y social y, de otra parte, a un también inalienable principio de carácter democrático asociado a la expresión de la voluntad popular; aspectos que han experimentado importantes desarrollos en el Derecho Internacional contemporáneo.

Refiriéndome al alcance en el Derecho Internacional del principio de la libre determinación de los pueblos, entiendo que resulta claro que este principio, tal como está enunciado en los instrumentos de las Naciones Unidas, se orienta hacia los pueblos sometidos a dominación colonial u ocupación extranjera y no resulta -en absoluto- pertinente a la situación catalana desde esta dimensión externa. En cambio, en su dimensión interna, como premisa colectiva al ejercicio de los derechos humanos en una sociedad democrática, el principio resulta absolutamente pertinente, tanto en relación con los catalanes como en relación con el conjunto de los españoles, pues implica, en esta dimensión, la existencia de gobiernos democráticos y representativos, la legitimidad popular como base de la autoridad pública, el autogobierno y el libre desarrollo político, económico, social y cultural en el marco de un Estado. Es en este sentido que puede sostenerse que, en una situación extrema de negación de la autodeterminación interna -situación que no constituye en ningún caso el supuesto que nos ocupa-, podría justificarse en el Derecho Internacional el derecho a la secesión unilateral como remedio. Más allá de esta consideración, no existe en el Derecho Internacional un derecho a la secesión unilateral de un parte del territorio de un Estado y para el Derecho Internacional el único ordenamiento jurídico que resulta aplicable es el ordenamiento interno.

La práctica internacional, además, tanto en el contexto de la descolonización como en el contexto de los nuevos Estados independientes de la Europa central y oriental, avala el reconocimiento de los límites territoriales preexistentes, reafirma la integridad territorial de los Estados y niega la viabilidad de las secesiones recursivas. En este orden de ideas, algunos pretenden sostener que la Opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia en relación con la declaración unilateral de independencia de Kosovo fundamenta la legalidad internacional de una hipotética declaración unilateral de independencia, algo, a mi juicio, completamente erróneo. Me parece más bien que se ha abusado, de manera simple y descontextualizada, del pronunciamiento de la Corte Internacional de Justicia sin analizar a fondo el contenido de la Opinión consultiva, al igual que tampoco se ha prestado la atención requerida a los profundos e interesantes razonamientos jurídicos empleados por el Tribunal Supremo canadiense en el asunto del Quebec. En Derecho Internacional no existen normas y principios que permitan fundamentar un derecho unilateral a la secesión y, por tanto, amparar la legalidad en este ordenamiento jurídico de una eventual declaración unilateral de independencia. El Derecho Internacional ni autoriza ni prohíbe las declaraciones unilaterales de independencia, porque las entiende como un hecho ajeno a este ordenamiento, al tratarse de un supuesto de carácter interno, y se limita tan sólo a reconocer, en su caso, los efectos o consecuencias jurídicas internacionales que puedan derivarse de unas determinadas realidades políticas existentes.

Otra consideración que me parece absolutamente esencial de mi argumentación, recogida en nuestro ordenamiento interno y también en el Derecho Internacional, es la de la estrecha vinculación de cualquier aspiración política democrática o de cualquier ejercicio de los derechos humanos a la existencia de un estado de derecho, es decir, de un régimen jurídico que establezca las garantías jurídicas de los derechos humanos y de la misma democracia y se rija por la norma fundamental del respeto al principio de legalidad, que obliga a todos los poderes públicos y a todos los individuos. Así se ha ido desarrollando claramente en el Derecho Internacional contemporáneo con esta tríada inescindible de aspectos vinculados entre sí y que se refuerzan mutuamente y con la emergencia, como valores universales, de la democracia y el estado de derecho. Quizás estos dos valores universales no constituyen todavía obligaciones jurídicas internacionales para todos los Estados en el plano universal, pero si lo constituyen claramente en el plano europeo donde fundamentan un patrimonio común tanto en el marco del Consejo de Europa como de la Unión Europea. En consecuencia, sobre el principio democrático se pueden hacer gravitar todo tipo de pretensiones políticas de carácter pacífico y democrático -la celebración de una consulta sobre el futuro político de Cataluña o, incluso, la misma independencia de Cataluña-, pero el principio democrático sólo resulta operativo en el marco de un estado de derecho, ajustándose, por tanto, a los marcos legales establecidos y modificándolos o adoptando nuevas normas jurídicas mediante los procedimientos legales existentes para la modificación y desarrollo del ordenamiento jurídico. La pretensión de celebrar una consulta o la misma independencia de Cataluña son aspiraciones plenamente legítimas como objetivos políticos, pero deben encauzarse y desarrollarse en un marco legal.

Todo ello, sin embargo, no es obstáculo para afirmar también que, a mi juicio, las normas legales -incluida la Constitución- no son ni pueden constituir, en ningún caso, muros infranqueables u obstáculos al desarrollo y al ejercicio de la voluntad democrática de una sociedad. En un estado de derecho, las normas responden a las necesidades sociales y sólo aspiran a la satisfacción de estas necesidades y al ajuste de los intereses de la sociedad, garantizando así la igualdad y la no discriminación entre todos sus miembros. No me cabe ninguna duda de que España, tal como establece la Constitución, es un Estado social y democrático de derecho, plenamente comprometido con los valores, principios y normas del Derecho Internacional pertinentes. En este sentido, tampoco me cabe ninguna duda de que, atendiendo a que desde la perspectiva del Derecho Internacional y de la Declaración Universal de Derechos Humanos los poderes públicos y la ley, en un Estado democrático, emanan de la voluntad popular, si se constatara que de una manera ampliamente mayoritaria, sólida, general, sostenida en el tiempo y suficientemente contrastada -en elecciones o en una hipotética consulta o referéndum- los ciudadanos de Cataluña expresasen una determinada voluntad sobre su futura institucionalización política, nos encontraríamos inevitablemente ante la generación de una situación y una opinión jurídico-política que el ordenamiento jurídico no podría desconocer y a la que debería dar respuesta.

Un Estado democrático no puede permanecer silente frente a la voluntad claramente expresada por una amplia mayoría de la población -ya sea del conjunto del Estado o de un territorio concreto- a través de procesos democráticos, como unas elecciones o un referéndum o consulta; debe darle una respuesta y una solución política. Si esta amplia mayoría social, traducida en las correspondientes mayorías políticas y parlamentarias, pretende la realización de una consulta o referéndum, habrá que buscar las fórmulas político-jurídicas para que esto pueda realizarse. Es más, si una amplia mayoría de la voluntad popular, expresada democráticamente en elecciones o en una consulta o un referéndum legal, aspirase a la secesión de Cataluña, no hay duda tampoco de que, de una manera que, en esta hipótesis, sería, ciertamente, mucho más compleja y difícil, habría que hacer lo mismo. En un estado democrático y de derecho ni la legalidad ha de chocar o estar por encima de la legitimidad ni la legitimidad chocar o estar por encima de la legalidad, pues se trata de aspectos que también resultan indisociables. Es decir, derecho a decidir en el sentido de expresión democrática de la voluntad de los ciudadanos y de formulación de sus aspiraciones políticas sí, por supuesto, pero esto sólo es factible en el marco legal de un estado de derecho, que es la garantía jurídica de la democracia y los derechos humanos y la base sobre la que se construyen sociedades justas y equitativas.

Xavier Pons Rafols es Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universitat de Barcelona y autor de la monografía Cataluña: Derecho a decidir y Derecho Internacional, editorial Reus, Madrid 2015.