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Por Ricardo Arredondo

1. Estado de situación

Hoy, 11 de septiembre de 2019, la República Argentina y otros once países americanos convocaron a los cancilleres de los Estados que forman parte del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) a una reunión del Órgano de Consulta del TIAR que tendría lugar en los márgenes de la Asamblea General de la ONU en Nueva York, durante la segunda quincena de este mes, para tratar el “impacto desestabilizador” de la crisis en Venezuela.
La activación del Órgano de Consulta del TIAR fue votada en el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (OEA) por 12 de los 19 países signatarios del Tratado: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Honduras, Paraguay, República Dominicana y Venezuela -representada por los delegados de Juan Guaidó-. Cinco Estados se abstuvieron: Costa Rica, Panamá, Perú, Trinidad y Tobago y Uruguay; en tanto Bahamas y Cuba estuvieron ausentes.
El argumento utilizado por los Estados convocantes sostiene que “la crisis en Venezuela tiene un efecto desestabilizador, representando una clara amenaza a la paz y a la seguridad” en la región y, por ello, cabe aplicar los principios previstos en el TIAR y decidir qué medidas tomar al respecto.

2. Antecedentes normativos

a) El Tratado

El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca fue adoptado por la Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, en Rio de Janeiro, en 1947, se basa en el concepto de la solidaridad hemisférica y en la adopción de medidas colectivas para la defensa común y para el mantenimiento de la paz y la seguridad en la región. El TIAR es el tratado especial al que se refiere el artículo 29 de la Carta de la O EA y define las medidas y procedimientos que gobiernan la respuesta colectiva cuando un Estado parte sufre un ataque armado (art. 3) o una agresión que no sea un ataque armado (art. 6).
El Art. 6 dispone que “Si la inviolabilidad o la integridad del territorio o la soberanía o la independencia política de cualquier Estado Americano fueren afectadas por una agresión que no sea ataque armado, o por un conflicto extra continental o intracontinental, o por cualquier otro hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América, el Órgano de Consulta se reunirá inmediatamente, a fin de acordar las medidas que en caso de agresión se deben tomar en ayuda del agredido o en todo caso las que convenga tomar para la defensa común y para el mantenimiento de la paz y la seguridad del Continente americano”.
Por su parte, el artículo 8 establece las medidas que el Órgano de Consulta puede acordar, a saber: el retiro de los jefes de misión, la ruptura de las relaciones diplomáticas, la ruptura de las relaciones consulares, la interrupción parcial o total de las relaciones económicas, o de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, y el empleo de la fuerza armada.
Otras disposiciones del TIAR regulan la forma en que opera el Órgano de Consulta (arts. 11-19) y establece la naturaleza obligatoria de las medidas adoptadas, con excepción del uso de la fuerza armada, el que requiere del consentimiento expreso de cada Estado (arts. 20 y 21).
México denunció el Tratado en 2002. Bolivia, Ecuador, Nicaragua, y Venezuela lo hicieron en la Asamblea General de la OEA de 2012. Sin embargo, el Parlamento venezolano, presidido por Guaidó, aprobó el regreso del país al TIAR, una decisión que no es reconocida por Gobierno de Maduro

b) Intento de reforma

La Asamblea General de la OEA decidió, en su sesión ordinaria del mes de abril de 1972, conducir un “estudio crítico, análisis y evaluación de la filosofía, instrumentos, estructura y funcionamiento del sistema interamericano”, para lo cual creo una Comisión Especial para Estudiar el Sistema Interamericano y Proponer Medidas para su Reestructuración (CEESI). Ese proceso incluyó la revisión del Tratado de Río y culminó en 1975 con el Protocolo de Reformas al TIAR, adoptado por la Conferencia de Plenipotenciarios llevada a cabo ese año en San José de Costa Rica. El citado Protocolo solo fue ratificado por 7 de las 22 Altas Partes Contratantes de esa época, razón por la cual nunca entró en vigor.

c) Aplicación del TIAR

El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca se invocó en 24 ocasiones, una de las cuales fue con motivo de la Guerra de las Malvinas. Entre otros para impedir el agravamiento de hostilidades entre Nicaragua y Costa Rica (1948-1949), Haití-Dominicana (1950), Guatemala (1954), Honduras-Nicaragua (1957), Republica Dominicana (1960-1962), Cuba (1961-1962).
Las delegaciones de esos países tendrán que decidir cómo presionar a Maduro y determinar si rompen las relaciones diplomáticas y económicas, o si irán más lejos y decretarán un bloqueo al transporte naval y aéreo.

d) Posibles medidas

Un bloqueo marítimo impediría la entrada de turistas a Venezuela. Entretanto, de aplicarse un bloqueo aéreo, ningún avión que tenga destino u origen en Venezuela podría circular por el espacio aéreo de los países del TIAR.
La opción más importante que contempla el tratado es la posibilidad del “empleo de la fuerza armada”, pero por el momento algunos países, como los integrantes del Grupo de Lima y los del Grupo de Contacto, entre otros, han dicho que esa opción no está sobre la mesa. A título de ejemplo, puede señalarse que Costa Rica instó a los países firmantes del TIAR a incluir en el texto aprobado una precisión: que solo se adopten medidas que “contribuyan a la restauración pacífica de la democracia en Venezuela, excluyendo aquellas que impliquen el empleo de la fuerza armada”. Sin embargo, esa propuesta costarricense no prosperó, por lo que la opción militar seguiría siendo factible a pesar de no contar con apoyo sustancial entre los países del TIAR.

e) Relación entre el TIAR y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

Las relaciones entre el sistema de seguridad hemisférico y el de las Naciones Unidas se encuentra contemplada en el Capítulo VIII, artículos 52 al 54, de la Carta de las Naciones Unidas. La Carta contempla la acción de las organizaciones regionales desde una doble perspectiva: para el arreglo pacífico de las controversias internacionales y para la seguridad colectiva.
En el caso bajo análisis nos interesa las medidas que pueden adoptarse en el marco de la acción colectiva. Se considera que la Carta de las Naciones Unidas habilita el funcionamiento de las organizaciones regionales para el mantenimiento de la paz y seguridad regionales. Al respecto, se ha discutido la interpretación de las palabras “medidas coercitivas” del artículo 53 inciso 1 de la Carta de la ONU , que dispone que no se podrán aplicar sin autorización del Consejo de Seguridad. Sin embargo, existe consenso en señalar que la disposición impone una limitación relativa (y no absoluta), ya que, de otro modo, las Naciones Unidas inhabilitarían la acción regional y la autorización dada en el artículo mencionado no tendría sentido. El artículo 54 de la Carta de las Naciones Unidas prevé la obligación de los organismos regionales de mantener informado en todo tiempo al Consejo de Seguridad respecto de las actividades emprendidas o proyectadas con el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales.

3. Conclusiones

• El Órgano de Consulta del TIAR puede ser convocado para considerar “cualquier otro hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América”. Cabría considerar si la situación en Venezuela puede ser encuadrada en esta categoría.
• En caso positivo, se podrían adoptar medidas de diferente naturaleza que no impliquen el uso de la fuerza armada.
• La utilización de la fuerza armada requiere el consentimiento expreso de cada Estado Parte, por lo que “ningún Estado estará obligado a emplear la fuerza armada sin su consentimiento”.