aquiescencia

Por Francisca Pou Giménez – Departamento de Derecho, ITAM.

El texto de Alejandro Chehtman sobre las relaciones entre derecho constitucional y derecho internacional en América Latina hace un trabajo magnífico tanto en términos de identificar rasgos comunes que generan una indudable “identidad regional” como en términos de apuntar hipótesis explicativas y señalar cuestiones sobre las que vale la pena indagar y debatir más.

En esta segunda dimensión, el trabajo nos invita a discutir la tesis de la aceptación estratégica de la fuerza vinculante de la jurisprudencia de la CorteIDH. Chehtman señala que la relativa uniformidad en cuanto a la importantísima posición que otorgan a las fuentes externas las constituciones de la región no se replica automáticamente al nivel de la autoridad que las altas cortes reconocen a la jurisprudencia de la CorteIDH, la cual, aun con haberse beneficiado de una actitud en general positiva y poco confrontacional, ha sido más “zigzagueante” de lo que se cree. A su juicio, además, las variaciones no pueden explicarse a la luz de las disposiciones constitucionales o convencionales aplicables, ni en términos de reacción al “verticalismo” de la Corte –que famosamente rechaza la doctrina del margen de apreciación e insta a las judicaturas nacionales a hacer control de convencionalidad—. Chehtman propone asociarlas más bien a las necesidades y estrategias políticas de los tribunales superiores en distintos contextos políticos e institucionales: estos tribunales habrían modulado su apertura o cerrazón para defender, consolidar o expandir su autoridad, defendiéndose de críticas internas y externas, dando apoyo, en general, a las posiciones que señalan que las cortes tienen mayores incentivos para seguir a los tribunales internacionales cuando consideran que estos últimos promueven cambios normativos que las benefician. En el caso de México sugiere, por ejemplo, que el reconocimiento de la fuerza vinculante a la totalidad del acervo jurisprudencial interamericano en la CT 293/2011 (2013) podría tener que ver con la voluntad de indicar que México se estaba tomando las sentencias de la CorteIDH y sus obligaciones bajo la CADH con seriedad, no obstante el incumplimiento por parte del Estado de al menos cuatro sentencias adversas, en un contexto en que el SIDH recibía cada vez más denuncias contra el país^[1].

Que en esa misma resolución, sin embargo, la Suprema Corte mexicana (en adelante “la Corte”) declare también que las “restricciones constitucionales expresas” deben prevalecer sobre las disposiciones de los tratados más favorables, en contraste con lo dicho en una sentencia previa (y contra lo que hubiera exigido exhibir compromiso con la normatividad interamericana) indica que conviene analizar con más calma su posición. A continuación aporto algunos elementos que pueden resultar útiles para ello. La hipótesis que bosquejo ilustra y confirma la de Chehtman, al tiempo la muestra bajo una modalidad específica. Sostendré que, aunque los primeros “movimientos” de la Corte son compatibles con una lectura que los interprete como una afirmación de independencia y poder frente a los otros poderes (más que como una señal de “buen comportamiento” para la CorteIDH, en beneficio del Estado mexicano), también apuntan a una dinámica que se vuelve dominante en las sentencias posteriores sobre el tema: la lucha al interior de la Corte por la hegemonía interpretativa entre los formalistas-nacionalistas tradicionales y los progresistas-interpretativistas-internacionalistas. Esta batalla y su resultado (marcado por la ausencia de un ganador claro y la construcción de una solución de compromiso), con todo, ha sido posible dado un conjunto de circunstancias que han presidido durante dos décadas la pacífica relación de la Corte con los otros poderes y con la CorteIDH. La postura de la Corte sobre la vinculatoriedad de las sentencias sin duda ha permitido preservarla, aunque habrá que ver hasta cuándo.

La primera vez que la Corte abordó el tema que nos ocupa fue en mayo de 2010, cuando su Presidente elevó al Pleno una Consulta a Trámite (el Varios 489/2010) tras recibir una oficio de la Secretaría de Relaciones Exteriores que lo invitaba a una reunión para discutir el cumplimiento de la sentencia Radilla Pacheco. El proyecto de resolución elaborado por el ministro Cossío postulaba que la Corte podía dar cumplimiento al fallo interamericano directamente, sin coordinarse con los otros poderes, y daba pasos para atender el imperativo de cambiar la jurisprudencia sobre fuero militar, pero en septiembre de ese año la mayoría consideró que era necesario abrir un expediente independiente para debatir esa cuestión de fondo. Se formó entonces el Varios 912/2010, que fue turnado a la ministra Luna. Cuando llegó el momento de discutir el nuevo proyecto de sentencia, sin embargo, la reforma constitucional de derechos humanos de junio de 2010 acababa de ser publicada y el Pleno no vio modo de abordarla sin hacer un pronunciamiento más amplio acerca de sus principales repercusiones[2].

La sentencia que resuelve el Varios 912/2010 representa, con una sola excepción, el momento de máxima apertura a las fuentes externas; la Corte declara que entre los derechos de los tratados y los de la Constitución existe una relación funcional, no jerárquica, que cualquier conflicto entre ellos debía resolverse pro persona y que las sentencias de la Corte IDH condenatorias para México obligan en todos sus términos, siendo el resto “orientadoras”[3]. Yo no vería en la sentencia tanto una señal de compromiso con el SIDH en beneficio de México como país o de los otros poderes porque ponía presión sobre ellos —el grueso del cumplimiento de las sentencias pasaba por reformar el Código de Justicia militar, y que la Corte cumpliera con la pequeña parte del fallo que la obligaba a corregir las interpretaciones que lo habían declarado válido hacía más visible la persistencia del incumplimiento legislativo— sino como un signo de responsabilidad institucional y de independencia y capacidad de iniciativa de la Corte en el contexto del sistema constitucional.

Las importantísimas determinaciones que se adoptaron, sin embargo, fueron fruto de estrechas mayorías de siete contra cuatro o de seis contra cinco, y intensidad de la discusión en el Pleno transparentó la existencia de visiones radicalmente distintas sobre la estructura y naturaleza de la declaración de derechos. La Corte de la transición jurídico-constitucional mexicana (algo más tardía que la muy gradual transición política) ha estado marcada por el enfrentamiento entre los formalistas y los progresistas-interpretativistas que el debate sobre el lugar de las fuentes externas acentuaría y acabaría mostrando en toda su crudeza. Aunque al emitirse el Varios 912/2010 lxs ministrxs formalistas parecieron rendirse ante la majestuosidad del tenor literal del nuevo y aperturista artículo 1º, muy pronto las visiones de fondo resurgieron. Tras resolver, in extremis, una contradicción entre la Constitución y un convenio de la OIT haciendo prevalecer el segundo por ser más beneficioso para la persona, la Segunda Sala empezó a resolver los casos en sentido distinto a la Primera y se abrió un periodo de enorme confusión en cuanto a la ordenación de las fuentes[4]. El Pleno se sintió obligado a remediarla y encontró la ocasión al resolver la CT 293/2011. En una muestra tanto de acuerdo insuficientemente teorizado (porque la sentencia de mayoría no da razones justificativas sobre puntos centrales) como de consenso superpuesto extremadamente delgado (porque todos lxs ministrxs atribuyeron en sus votos separados un significado distinto a lo que habían votado), el Pleno determinó que, aunque la relación funcional y no jerárquica entre los derechos constitucionales y convencionales se mantenía intacta, en caso de conflicto se daría preferencia a lo que denominó “restricciones constitucionales expresas” (como la prisión preventiva oficiosa para una importante lista de delitos, la privación de derechos políticos a las personas bajo juicio o la detención sin cargos hasta por 80 días cuando la fiscalía decida acusar por delincuencia organizada); en un giro contradictorio con el anterior, sin embargo, reforzó la fuerza vinculante de las sentencias de la CorteIDH al reconocerles fuerza obligatoria a todas (no solo a las de condena a México), salvo en el caso de que exista un criterio nacional más beneficioso.

Lxs ministrxs utilizaron el debate sobre las relaciones entre derecho nacional en internacional para marcar posiciones importantísimas para el desarrollo de su función constitucional en cualquier ámbito y materia. En todo caso, lo que superficialmente parece política interna y un debate a nivel de “cultura jurídica” tiene una posible lectura de política externa y a nivel de comportamiento estratégico, pues la Corte pudo usar el debate como lo hizo debido a una particular conjunción de elementos que han marcado un determinado equilibro de poderes entre ella, la CorteIDH y los otros poderes. En cuanto a la CorteIDH, no hay que olvidar que, hasta ahora, la Corte mexicana se ha posicionado frente a sentencias interamericanas que no atacan directamente su labor; los criterios que debían modificarse en los casos de jurisdicción militar habían sido emitidos durante las Épocas Quinta, Sexta y Séptima (1917-57, 1957-1968, 1969-1988)[5], y no se ha visto todavía forzada a escoger entre los contenidos anti-convencionales de la Constitución y sentencias interamericanas específicas sobre las mismas cuestiones. Por otro lado, la existencia de un amplio número de casos en que no hay conflicto entre fuentes internas y externas ha permitido a la Corte aplicar las fuentes interamericanas cotidianamente, lo cual ha sido crucial para desarrollar prácticas de protección de derechos en ausencia de criterios históricos propios, ha aumentado su legitimidad ante la ciudadanía y le ha permitido mostrar una actitud de amplia y continua receptividad al quehacer del SIDH.

En cuanto a los otros poderes, hay que destacar que durante todos estos años la Corte se ha beneficiado del oxígeno implícito en un panorama de gobierno dividido; de 1997 a 2018 la política mexicana ha estado dominada por tres partidos con peso más o menos equivalente. En ese escenario, la Corte ha tenido un margen no desestimable de maniobra para innovar, al tiempo que su respaldo al criterio de la prevalencia de las “restricciones constitucionales expresas” ha evitado la confrontación directa con el Ejecutivo y el Legislativo en puntos políticamente calientes.

En conclusión: la posición intermedia, bicéfala, de la Corte (con evidentes tensiones internas) le ha generado importantes beneficios y le ha permitido evitar enfrentamientos frontales tanto en la esfera interna como externa. La Corte del gradualismo en el país del cambio político y jurídico gradualista ha utilizado sus criterios sobre la fuerza vinculante del derecho interamericano para mantener una posición moderada y cómoda, que “compra tiempo” y le permite acumular reservas de legitimidad para cuando vengan tiempos más duros. Que pueden no estar lejos. En diciembre de 2019 llegó al poder un presidente respaldado por 30 millones de votos, cuyo partido tiene mayoría en las cámaras (y, con un puñado de votos más, reforma la Constitución). Al mismo tiempo, no parece que México vaya a poder evitar indefinidamente que la CorteIDH conozca de casos que van a hacer patentes las contradicciones entre la Constitución y la CADH, y que forzarán a la Corte a escoger entre los dos criterios de la CT 293 (el que dispone que prevalecen las restricciones constitucionales expresas sobre los tratados y el que dispone que toda la jurisprudencia de la CorteIDH es vinculante, incluida la que eventualmente haga prevalecer el derecho interamericano sobre una restricción constitucional expresa). Pueden venir pronto, en definitiva, escenarios de mayor tensión tanto con la CorteIDH como con los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Qué repercusiones vaya a tener eso en la jurisprudencia sobre la posición de las fuentes interamericanas es algo habrá que monitorear con atención.

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[1] Ibid. con cita a Christina Cerna, “Unconstitutionality of Article 57, Section II, Paragraph a) of the Code of Military Justice and Legitimation of the Injured Party and His Family to Present an appeal for the Protection of Constitutional Rights” AJIL 107 (2013), 203.

[2] Para una documentación exhaustiva de la discusión de la Corte sobre el cumplimiento del “caso Radilla” y de los actos y normas involucrados, véase José Ramón Cossío Díez, Raúl M. Mejía Garza y Laura Patricia Rojas Zamudio, El caso Radilla. Estudio y documentos. Porrúa, 2012.

[3] Varios 912/2010, fallado el 14 de julio de 2011. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Encargado del engrose: José Ramón Cossío Díaz.  

[4] Acción de inconstitucionalidad 155/2007, fallada el 7 de febrero de 2012. Para un recuento más detallado de los desencuentros en los criterios después de ese caso, véase Francisca Pou y Alejandro Rodiles, “Mexico”, en Fulvio María Palombino (ed), Dueling for Supremacy: International Law vs. National Fundamental Principles, Cambridge University Press, 2019, 234-254.

[5] Corte IDH, Caso Radilla Pacheco vs. México, Sentencia de 23 de noviembre de 2009. Serie C No. 209. (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), § 285, nota 281.