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SANCIONES (Y CONTRADICCIONES) DE LA UE FRENTE A LA AGRESIÓN MILITAR RUSA CONTRA UCRANIA

septiembre 16, 2022

Magdalena M. Martín Martínez, catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la Universidad de Málaga.

Más allá de los sesudos debates jurídicos sobre la (in)aplicación del Derecho Internacional en el conflicto de Ucrania, una de las cuestiones que más interés suscita entre la ciudadanía, por sus repercusiones en la vida cotidiana, es la relativa a las sanciones que la UE viene adoptando en respuesta a la agresión militar rusa contra Ucrania iniciada el 24 de febrero de 2022. 

Para los ius internacionalistas, el interés se multiplica por dos razones. Primera, porque justo antes de dicha agresión, la UE había comenzado a aplicar un nuevo régimen global de sanciones por graves violaciones de los derechos humanos (EUGHRSR en sus siglas inglesas), cuya vigencia se solapa con los siete paquetes de sanciones contra Rusia adoptados hasta el presente en el marco de su Politica Exterior y de Seguridad Común (PESC). Y segunda, porque dicho poder sancionador refleja las fortalezas y debilidades de la integración europea y nos confronta con algunos dobles raseros y contradicciones.

En las siguientes líneas abordaré de forma sucinta estas dos cuestiones, analizadas con mayor profundidad en un artículo de reciente publicación, no sin antes recordar brevemente el concepto y la tipología de las sanciones aplicadas por la UE. Como tal, no están definidas en los Tratados Constitutivos, siendo su denominación técnica la de “medidas coercitivas” usadas preventivamente contra una pluralidad de sujetos (países, personas físicas y jurídicas, entidades) como herramienta para preservar la seguridad de la Unión y los objetivos de la PESC (art. 21 TUE) sin recurrir a la fuerza. Estas medidas restrictivas se aplicaron desde el Tratado de Maastricht, hasta el extremo de que los años 90 del pasado siglo se conocen como la década dorada de las sanciones. A partir de entonces, junto a medidas positivas (incentivos políticos y asistencia financiera a terceros estados) se estipularon también medidas restrictivas disuasorias en forma de sanciones contra países, entidades y también contra individuos en caso de violaciones graves o sistemáticas de los derechos humanos. A día de hoy según el EU Sanctions Map son 34 países los países sancionados, desde Irán a China, pasando por Serbia, Venezuela o los propios Estados Unidos de Norteamérica.

La tipología de las sanciones es variada y combinable, si bien las clasificaciones más comunes son dos. Por un lado, la que distingue entre sanciones generales v. selectivas (targeted), dictadas en ámbitos materiales concretos (armas químicas, ciberataques, terrorismo y violaciones de los Derechos Humanos). Y por el otro lado, sanciones de la UE adoptadas en ejecución de las acordadas por el Consejo de Seguridad de la ONU v.sanciones autónomas.

Dentro de esta segunda categoría se incluye el nuevo régimen sancionador frente a violaciones masivas de los Derechos Humanos. Su precedente directo es la Ley Magnitsky, promulgada en Estados Unidos en 2012 tras la encarcelación en Rusia y la muerte en prisión del abogado S. Magnistky, acusado de participar en el fraude fiscal a escala que según su denuncia habrían cometido altos funcionarios y autoridades rusas. Su finalidad era imponer prohibiciones de viaje y congelación de activos a los responsables de su detención y fallecimiento. En 2016 Obama promulgó una segunda ley complementaria, la “Global Magnitski Human Rights Accountability Act”, añadiendo la lucha contra la corrupción a las violaciones de derechos humanos perseguidas y acordando su aplicabilidad global y no solo en relación a un país concreto. 

Siguiendo esta misma senda, un importante grupo de Estados, tanto fuera de la UE (Reino Unido, Canadá, Australia, Kosovo, Georgia y Moldavia) como dentro (Letonia, Lituania, Estonia, Países Bajos, Dinamarca, Suecia) adoptaron leyes similares, presionando para que la UE como tal hiciera lo mismo. Dicha solicitud fue asumida e impulsada por el Alto Representante de la UE para la PESC, J. Borrell, lo que permitió la aprobación en un tiempo record de un paquete normativo a tal efecto, compuesto por el Reglamento UE 2020/1998 dirigido a las personas físicas y jurídicas bajo jurisdicción de la UE, y la Decisión (PESC) 2020/1999, dirigida a los Estados miembros (DOUE núm. 410, de 7 de diciembre de 2020).

El objeto del nuevo régimen sancionador es reaccionar frente a aquellas violaciones o abusos graves de Derechos Humanos (genocidio, crímenes de lesa humanidad  y otras violaciones previstas en un listado que incluye la tortura y otros tratos crueles; la esclavitud; las ejecuciones extrajudiciales; las desapariciones forzadas de personas y los arrestos arbitrarios) o cualquier otra violación, siempre que sea generalizada o sistemática o revista especial gravedad conforme a lo dispuesto en el derecho consuetudinario y en un elenco de tratados multilaterales universales. Los destinatarios, que figuran en una lista actualizada periódicamente por el Consejo de la UE, son las personas físicas y/o jurídicas, entidades y organismos no estatales responsables de dichas violaciones, a quienes se les imponen dos tipos de medidas: restricciones a la movilidad consistentes en la prohibición o limitación entrada o tránsito en el territorio UE, y/o sanciones económicas, incluyendo la inmovilización de fondos y activos financieros. Los sujetos obligados a aplicarlas son todos los que se hallen bajo la jurisdicción de la UE, y su ámbito de aplicación incluye el espacio terrestre, marítimo y aéreo de los Estados miembros y las empresas constituidas conforme al derecho de alguno de los 27 socios o que operen dentro de la UE. 

Desde su entrada en vigor, el 8 de diciembre de 2020, hasta que comenzó la invasión rusa de Ucrania se ha aplicado en cuatro ocasiones contra una veintena de personas físicas, la mayoría de ellos altos cargos rusos, así como algunas personas jurídicas, entre las que destaca el Grupo Wagner, una empresa militar privada con sede en Rusia supuestamente financiada por Y. Prigozhin, un empresario estrechamente vinculado a Putin, cuyos mercenarios actúan en Africa, Siria, Libia y ahora especialmente en Ucrania. 

Las sanciones por graves violaciones de los derechos humanos coexisten con aquellas otras sanciones PESC que la UE ha venido adoptando desde la anexión rusa de Crimea en 2014 en respuesta a las “acciones contrarias a la integridad territorial de Ucrania”. Estas sanciones PESC tienen los mismos destinatarios y comprenden idénticas medidas restrictivas. De hecho, se están aplicando contra personas físicas y jurídicas responsables de apoyar, financiar o llevar a cabo acciones que menoscaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, o que se benefician de estas acciones. En total en los seis primeros meses de conflicto se han impuesto prohibiciones de viajes y/o inmovilizaciones de activos y fondos contra 108 entidades y 1214 personas físicas, entre ellas el propio presidente V, Putin, el ministro de exteriores Lavrov, miembros de la Duma Estatal y del Consejo Nacional de Seguridad rusos, altos funcionarios, empresarios y oligarcas como R. Abramovich. Su finalidad es aislar a Rusia y a su aliada Bielorrusia, a la que se dirigen también buena parte de las medidas restrictivas económicas, para mermar su capacidad en todos los órdenes (económico, industrial, político etc.) de continuar con la agresión, hasta lograr su cese.

Los paquetes sancionadores periódicamente aprobados, siete durante el primer semestre del conflicto armado, comprenden una batería cada vez más completa de medidas restrictivas a saber: 

-Diplomáticas (suspensión de visados a diplomáticos, funcionarios y empresarios rusos); 

-Medidas financieras contra entidades (prohibición acceso al sistema Swift a grandes bancos rusos; prohibición de acceso a los mercados financieros y de capitales de la UE; prohibición de transacciones con el Banco central de Rusia; prohibición suministro de billetes denominados en euros; prohibición de los depósitos en carteras de criptoactivos)

-Medidas generales en el ámbito del transporte (cierre del espacio aéreo y puertos de la UE a todas las aeronaves y buques rusos; prohibición de entrada a los transportistas rusos por carretera; prohibición de exportación a Rusia de bienes y tecnología marítimo, espacial y de la aviación)

-Medidas generales en el ámbito de la energía (prohibición de la importación de carbón, de la exportación a Rusia de bienes y tecnologías del sector del refino de petróleo; prohibición de nuevas inversiones en el sector ruso de la energía).

-Restricciones de la información y comunicación (suspensión de la radiodifusión a la UE de “medios propagandísticos rusos de propiedad estatal” tales como Sputnik y Russia Today)

-Otras medidas: en el séptimo y hasta el momento último paquete de sanciones se ha incorporado la prohibición de importaciones de oro y joyas rusas, y un incremento del control en las exportaciones de tecnología avanzada y software, en especial la conocida como de doble uso, empleada alternativamente con fines civiles o militares, así como la ampliación de la lista de personas físicas sancionadas por sus vínculos con el presidente V. Putin. La totalidad de las medidas restrictivas que se aprueben estarán vigentes hasta su próxima revisión, prevista a finales de enero de 2023. 

De lo hasta aquí expuesto se desprende que el poder sancionador de la UE es creciente y cada vez más complejo, puesto que a la par que se ha ampliado la panoplia de sanciones PESC se ha incorporado un nuevo régimen. La confluencia de medidas clásicas e innovadoras suscita algunas dudas en torno a la naturaleza y propósito último de este poder sancionador y revela ciertas contradicciones en el proceder de la UE.

En relación a su naturaleza, tradicionalmente se ha considerado a la UE como una potencia civil normativa, que en su acción exterior desplegaba un soft power de atracción o convicción, basado en el compromiso ad intra y ad extra con la democracia y el respeto de los Derechos Humanos, en lugar de recurrir al hard power coercitivo y al intervencionismo armado. Sin embargo, tras el fracaso en Afganistán y la agresión rusa a Ucrania, la UE parece haber orillado el diálogo, intensificado las medidas contra terceros estados, y dando un impulso conjunto a sus capacidades de defensa para devenir en una potencia militar. En este contexto, el carácter preventivo y disuasivo de las medidas restrictivas PESC y del nuevo régimen sancionador se difumina, al tiempo que se acentúa su valor como instrumento geoestratégico incuestionable, porque pese a los daños colaterales que trae aparejados, no hacer nada no es una opción para la UE. En este sentido, una de las cuestiones recurrentes es la eficacia de tales medidas, así como sus efectos sobre la propia UE y el orden internacional. El alto Representante de la UE para la PESC ha pedido “paciencia estratégica” para valorar los resultados en términos económicos. En primera instancia, las sanciones contra Rusia y Bielorrusia han logrado cohesionar a la UE y reanimar a la OTAN, pero la fortaleza del rublo ruso en contraste con la inflación y la sombra de la recensión están provocando recelos en la ciudadanía europea y las primera fisuras entre los socios comunitarios. A ello se le suma su impacto en la unificación de un Occidente que quedaría irremisiblemente abocado al choque frontal con los BRICS y el resto de países emergentes en la lucha por la gobernanza mundial.

A nuestro juicio, en el conflicto de Ucrania la dificultad añadida estriba en aplicar el poder sancionador de la UE sin perder las señas de identidad de la Unión y de forma coherente con sus políticas internas y el resto de instrumentos de la acción exterior. En esta tesitura es cuando se aprecian algunos dobles raseros y contradicciones. Entre los primeros destaca el levantamiento parcial de las sanciones a Irán y Venezuela que permite reanudar la exportación de su petróleo a Europa, así como el “perdón” a Arabia Saudí por el caso Jamal Khashoggy a cambio de más crudo y más barato. En el capítulo de contradicciones es notoria la incongruencia que supone el mantenimiento de las leyes internas de “cash for citizenship” o Golden Visa que facultan a los oligarcas rusos y/o chinos a acceder a permisos de residencia en buena parte de los Estados miembros. En concreto, en virtud de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, 1.856 rusos obtuvieron permiso de residencia por invertir en España en 2021, si bien mediante un aviso fechado el pasado 15 de marzo el Ministerio de Exteriores notificó la suspensión de determinadas categorías de visados obtenidos en aplicación de la citada ley para los nacionales rusos y sus familiares, pero sin precisar durante qué periodo o con qué efectos.

A modo de reflexión final, cabe concluir que el renovado poder sancionador del que la UE está haciendo gala para afrontar el conflicto en Ucrania plantea un dilema de urgente resolución, pues obedece a una lógica trasnacional que exige una respuesta centralizada frente a amenazas a nuestra seguridad, entre las que se cuentan las violaciones graves a los Derechos Humanos, aun cuando todavía estamos lejos de una acción exterior y de una PESCD única.


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