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Día de las Naciones Unidas

Día Internacional contra el Cambio Climático

Prof.ª Iraida A. Giménez (CEI International Affairs)

Prof.ª Eulalia W. Petit de Gabriel (Universidad de Sevilla)

El 22 de septiembre de 2022 el Comité de Derechos Humanos (CCPR) adoptó su dictamen en el asunto Daniel Billy et al c. Australia, más conocido como el caso de los Isleños del Estrecho de Torres (Torres Strait Islanders, TSI). Por primera vez, un órgano de protección de derechos humanos ha establecido que la falta de diligencia del Estado al adoptar medidas de prevención de los efectos del cambio climático vulnera los derechos humanos reconocidos. En el caso concreto, la opinión se centraba en los perjuicios causados a los isleños, como individuos y como grupo minoritario respecto del cual existe un especial deber de protección, por la subida del nivel del mar, el incremento de temperatura y la acidificación del océano en los modos y medios de vida de este grupo de aborígenes australianos.

Los denunciantes, siete adultos, pertenecen a un grupo minoritario indígena australiano, que constituye tan sólo el 0.14% de la población del Estado, pero casi la totalidad de la asentada en la zona del Estrecho de Torres, con una cultura distintiva en cada una de las islas. En la comunicación no. 3624/19 solicitaban que se declarase la violación de sus derechos en virtud del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -PIDCP- (obligación de respetar y garantizar los derechos del Pacto), aislado y en conjunción con los artículos 6 (derecho a la vida), 17 (prohibición de injerencias en la vida privada y de familia) y 27 (protección de las minorías), y estos mismos artículos de forma separada. Igualmente reclamaban por la violación de los derechos de seis menores, hijos de dos de los demandantes, sobre la base del artículo 24.1 (protección del menor sin discriminación), aisladamente y en conjunción con los artículos 6, 17 y 27 PIDCP.

Sin duda, este dictamen del CCPR no se adopta en un vacío. No puede perderse de vista la actual tarea codificadora y de desarrollo progresivo de la Comisión de Derecho Internacional sobre las consecuencias de la elevación del nivel del mar para el Derecho internacional, incluidas las que afligen a los derechos de la población de los Estados afectados, iniciada en 2019. Por su parte, el Consejo de Derechos Humanos se ha ocupado recientemente de la cuestión del reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano (2021) y la consiguiente creación de un mandato especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos en el contexto del cambio climático. Paralelamente, deben estimarse los avances del Comité de Derechos del Niño, que desplegó una riqueza argumental esclarecedora en su dictamen desestimatorio Sacchi et al v. Argentina et al. (de 22 de septiembre de 2021), en relación con una eventual expansión de la responsabilidad estatal en el ámbito climático.

El caso de los Isleños del Estrecho de Torres es significativo y relevante no sólo por su el pronunciamiento de fondo, sino también por las cuestiones de admisibilidad complejas que la litigación climática plantea. Existen tres puntos clave en la admisibilidad: el derecho aplicable, la condición de víctima y el nexo de causalidad, y el agotamiento de los recursos internos.

En primer lugar, se discute la cuestión del derecho aplicable en tanto que se alegan obligaciones del Estado derivada de instrumentos internacionales pensados para la protección de un interés general como el medio ambiente y la lucha contra el cambio climático: en este caso concreto, el Acuerdo de París. No todos los sistemas de protección de derechos humanos permiten el recurso a otros tratados (“externos” al sistema, por decirlo de alguna manera), como parámetro de control. Quizás el caso más generoso para con este modelo de normatividad ampliada es la Corte Interamericana de Derechos Humanos y su concepción del corpus iuris americano. Ni siquiera esta concepción implica una recepción de todas las obligaciones internacionales vigentes para el Estado como marco de referencia. En sistemas como el europeo, la referencia a otras normas de derecho internacional desempeña tan sólo un papel de marco contextual o interpretativo, pero no de parámetro de control respecto del cual se determina la existencia de una violación.

El Comité, en esta última línea y para mantener su competencia sobre la comunicación afirma que no se trata de determinar la responsabilidad del Estado -Australia, en este caso- por violación de tratados ambientales, sino la violación de determinados derechos del Pacto de los que son titulares los comunicantes con independencia de que los actos u omisiones del Estado que potencialmente generan su vulneración derivan de medidas de adaptación climáticas y las medidas de mitigación de impacto, que pueden ser exigibles conforme a otras obligaciones internacionales además de los artículos 1 y 2 del Protocolo facultativo PIDCP. Desde esta perspectiva, las normas de Derecho internacional ambiental son parámetros de interpretación -y no de control- de las obligaciones del Estado.

Sin duda, es necesario reconocer el fino hilo que separa una posición (responsabilidad ambiental del Estado) de la otra (responsabilidad del Estado por vulneración de derechos humanos por medidas o ausencia de medidas ambientales, cualquiera que sea la fuente de la obligación del Estado para adoptarlas). Este punto del caso, por sí solo, reabre la puerta del complejo debate sobre unidad y fragmentación del Derecho internacional y, muy especialmente, sobre los modelos de exigibilidad de la responsabilidad estatal derivada de normas de protección de intereses generales, como el medio ambiente.

En segundo lugar, los casos relativos a vulneración de derechos humanos en el contexto de cambio climático plantean la dificultad de la definición del comunicante en tanto que víctima, por cuanto que es muy difícil establecer el vínculo de causalidad entre el cambio climático y las medidas adoptadas -o la ausencia de las mismas- por el Estado y el particular que recurre. El Comité no obstante, determinó la existencia de un nexo de causalidad entre las prácticas del Estado australiano y la posible vulneración de deberes que podían ser examinados bajo a los artículos 1 y 2 del Protocolo facultativo PIDCP dadas las altas emisiones contaminantes de Australia, y su posición como uno de los Estados con más altos indicadores de desarrollo económico y humano. Consideró que estaba probado en el caso que los reclamantes habían experimentado dificultades en sus modos de vida y subsistencia y estaban especialmente expuestos a las consecuencias del cambio climático, como población vulnerable que eran. Por ello, les reconocía la legitimación suficiente para reclamar. Sin embargo, rechazó la posibilidad de pronunciarse sobre posibles efectos futuros, limitándose a examinar los efectos ya producidos por las medidas (o su ausencia) sobre los derechos de los comunicantes.

En tercer lugar, y en conexión con lo anterior, es igualmente complejo en los casos de litigación climática demostrar el agotamiento previo de los recursos internos dada la dificultad de litigar internamente contra la inacción o insuficiente actividad del Estado en relación con estos intereses generales. En este caso, el Comité pudo apoyarse en la propia jurisprudencia de la High Court y de la Federal Court australianas, que han afirmado que el Estado no ha incumplido un deber de diligencia por no regular el cambio climático, y que no existen recursos internos para derechos no expresamente reconocidos por el Pacto, como los derechos ambientales. Cualquier otra consideración sobre posibles recursos disponibles son remitidos por el Comité al examen de fondo.

En el análisis de fondo, el CCPR desestimó las alegaciones relativas a la vulneración del derecho a la vida (art. 6 PIDCP). El Comité no identificó daños concretos; tampoco entendió que existiera un riesgo real, razonable y previsible para la salud, la integridad física y la vida (incluida vida digna) de los denunciantes por la insuficiencia de medidas. Igualmente, el CCPR consideró que las medidas de adaptación aplicadas por Australia, a la luz de la información disponible, tampoco representaban un peligro directo al derecho a la vida.

            En cambio, el CCPR estimó la vulneración del derecho a la vida privada y de familia (artículo 17 PIDCP) por el grave impacto del cambio climático sobre los medios de subsistencia, el estilo de vida tradicional y la dependencia de los denunciantes respecto de su territorio, así como la estrecha relación con la salud del ecosistema donde habitan. A pesar de tomar en cuenta la inversión y obras generales realizadas por Australia, el CCPR consideró que el Estado no había justificado la falta de implementación de medidas de contención sobre el impacto climático en la fuente de alimentos de TSI ni sobre las ceremonias culturales que debían desarrollarse en sus territorios insulares, elementos ambos integrados en el concepto de vida privada, familiar y del derecho a un hogar.

En sentido análogo, el Comité estimó la vulneración del artículo 27 PIDCP, en relación con las especiales obligaciones de protección de minorías étnicas, en tanto que los comunicantes eran miembros de un grupo indígena minoritario. De esta manera declaró la violación causada por la falta de protección del derecho de la minoría étnica, al no implementar Australia las medidas de adaptación oportunas para proteger su habilidad de mantener el modo de vida tradicional, así como la transmisión de esta cosmovisión a sus hijos y futuras generaciones. En tal sentido, consideró innecesario pronunciarse sobre la vulneración específica de los derechos de los menores como tales.

El dictamen del Comité, más allá de establecer la necesidad de reparación del daño causado mediante una adecuada compensación a las víctimas, exhortó a Australia a cumplir con su compromiso de realizar consultas con la comunidad, con miras a determinar las necesidades locales e implementar medidas adecuadas para preservar la existencia segura de las islas, así como mecanismos de seguimiento y supervisión de las medidas de mitigación y adaptación necesarias, sin mencionar expresamente “frente al cambio climático”, en el territorio de TSI.

            El CCPR decidió sobre la base de una amplia mayoría. Las opiniones individuales se movieron entre la concurrencia y la disidencia parcial, al considerar también la violación del derecho a la vida. Tan sólo un miembro del CCPR (Carlos Gómez Martínez, juez desde 1982 y hasta 2018, Presidente de la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Balears) consideró que no se había probado la causalidad entre las acciones del Estado y las violaciones sostenidas, teniendo en cuenta además que “la evitación total del riesgo y de los daños derivados del cambio climático está fuera del alcance de la actuación aislada del Estado parte, dado que el calentamiento de la tierra es un fenómeno global al que solo se puede dar respuesta mundial en una lucha en la que han de implicarse todos o, al menos, una parte significativa de los Estados del planeta”.

Frente a esta opinión disidente, conforme a la cual no cabría exigir responsabilidad alguna al Estado nunca -sea responsabilidad interestatal o en relación con derechos humanos- dada la naturaleza de la cuestión regulada, este caso del CCPR marca un antes y un después en materia de acceso a la justicia climática internacional. Hasta ahora parecía lejana la posibilidad de un pronunciamiento directo dentro del sistema universal de protección de derechos humanos. Este caso contribuye a la interpretación dinámica de los derechos y además, representa una extraordinaria oportunidad para revitalizar el rol de los órganos del sistema universal ante el desafiante avance de la crisis climática. El mayor reto pendiente es la efectividad en el cumplimiento voluntario del dictamen en el caso, y la continuidad en la línea argumental en comunicaciones futuras.

Las esperanzas regionales descansan ahora en tres casos avocados a la Gran Sala del TEDH, pendientes de decisión: Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, Carême v. France y Duarte Agostinho and Others v. Portugal and Others (frente a 33 Estados). Como viaje de ida y vuelta al ámbito universal, Vanuatu está abriendo la puerta a una posible opinión consultiva de la CIJ. Su propuesta, con el apoyo sin fisuras de la Organización de Estados de África, Caribe y Pacífico (Decisión 11/CXIV/22, del Consejo de Ministro de la OACP, adoptada en sesión de 8 y 9 de junio de 2022), será presentada próximamente a la consideración de la Asamblea General de Naciones Unidas. El objeto de la consulta, de ser aprobada, versará sobre las obligaciones de los Estados bajo el Derecho internacional -incluidas las normas ambientales y las relativas a la protección de derechos humanos- para la protección de los derechos de las generaciones presentes y futuras frente a los efectos adversos del cambio climático.

Esta historia no ha hecho más que comenzar.