Por Ricardo Arredondo[1]
En el contexto de medidas adoptadas por diversos Estados para sancionar a la Federación de Rusia por su invasión a Ucrania, los Estados Unidos decidió declarar persona non grata o, lo que es lo mismo, expulsar a doce diplomáticos de la Misión Permanente de Rusia ante las Naciones Unidas por presuntamente “participar en actividades de espionaje” que amenazan la seguridad nacional, según comunicó Olivia Dalton, portavoz de la Misión de Estados Unidos ante las Naciones Unidas, el 28 de febrero de 2022.
Estados Unidos informó a las Naciones Unidas y a la Misión Permanente de Rusia ante las Naciones Unidas que ha “iniciado el proceso de expulsión de doce agentes de inteligencia de la Misión de Rusia que han abusado de sus privilegios de residencia en los Estados Unidos al participar en actividades de espionaje que son adversas a nuestra seguridad nacional. Estamos tomando esta acción de conformidad con el Acuerdo de Sede de la ONU. Esta acción ha estado desarrollándose durante varios meses”.
El Representante Permanente de Rusia ante las Naciones Unidas, Vassily Nebenzia, quien tomó conocimiento del hecho durante una conferencia de prensa, afirmó que se les pidió a los diplomáticos que se fueran antes del 7 de marzo. Nebenzia consideró la acción estadounidense como “otra medida hostil” contra la Misión rusa ante las Naciones Unidas, sostuvo que la expulsión viola gravemente el acuerdo de sede del país anfitrión con las Naciones Unidas y amenazó con aplicar reciprocidad.
Las acusaciones recíprocas de espionaje y la expulsión de diplomáticos o cónsules de ambos países no son una novedad en las relaciones ruso-estadounidenses (pueden leer mas sobre el tema aquí, aquí y aquí). Sin embargo, en este caso se añade un tercero en discordia a esta relación: la Organización de las Naciones Unidas. Lo que caracteriza la acreditación de agentes diplomáticos ante las organizaciones internacionales -y lo diferencia de las relaciones diplomáticas entabladas entre Estados-, es que se produce una relación triangular y no bilateral, puesto que intervienen: la organización, el Estado huésped y el Estado acreditante. Los miembros de la misión permanente no son acreditados ante el Estado huésped en cuyo territorio está situada la sede de la organización. No mantienen relaciones directas con el Estado huésped, a diferencia de lo que ocurre en la diplomacia bilateral.
Adicionalmente, cabe recordar que el artículo 105 de la Carta de Naciones Unidas estipula que la organización, sus funcionarios y los representantes de los Estados miembros gozarán de los privilegios o inmunidades necesarios para el desempeño sus funciones. Ello hizo necesario negociar un acuerdo internacional específico que regulara con mayor detalle estas cuestiones. Así fue que se adoptó la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas, la cual quedó abierta a la accesión de los Estados miembros. Estados Unidos, Estado huésped de la organización, no se transformó en Estado parte de este acuerdo hasta 1970 y optó por regular sus relaciones con la organización a través de un acuerdo de sede, que se aplica de manera complementaria a la Convención.
Las expulsiones de funcionarios rusos acreditados ante Naciones Unidas se encuentran reguladas en el artículo IV, en particular las secciones 11-13, del acuerdo de sede entre Estados Unidos y las Naciones Unidas de 1947, que regula las cuestiones atinentes a comunicaciones
y tránsito. Su sección 11 establece que “las autoridades federales, estatales o locales de los Estados Unidos de América no pondrán obstáculo alguno al tránsito de entrada y salida del distrito de la sede” de diferentes categorías de personas enunciadas en esa disposición. Entre ellas, los representantes de los miembros y sus familias y “otras personas invitadas al distrito de la sede para asuntos oficiales”. Por su parte, la sección 12 prevé que “las disposiciones de la sección 11 se aplicarán sean cuales fueren las relaciones existentes entre los Gobiernos de que dependan las personas a que se refiere dicha sección y el Gobierno de los Estados Unidos de América”.
A su vez, la sección 13 (b) del acuerdo de sede dispone que: “las personas que gozan de prerrogativas e inmunidades diplomáticas… no serán requeridas a salir de los Estados Unidos de América sino conforme al procedimiento usual aplicable a los enviados diplomáticos acreditados ante el Gobierno de dicho país. En cualquier caso, se considera que la práctica de declarar a un enviado persona non grata no puede aplicarse a un representante de Estado Miembro dado que tales personas no están acreditadas en los Estados Unidos.
Sin embargo, Estados Unidos ha interpretado estas disposiciones de manera particular al menos desde 1962, cuando se planteó el caso de un funcionario de la misión permanente de la entonces Checoslovaquia, Miroslav Nacvalac. El 26 de marzo de 2018, en el marco del denominado caso Skripal, la misión permanente de Estados Unidos ante Naciones Unidas utilizó este mismo fundamento. Lo que está en el núcleo de este asunto es el alcance del poder del país anfitrión para expulsar a un miembro de una delegación permanente o un representante ad hoc de un miembro. Solamente esto ya habría requerido una aclaración mediante el procedimiento de arbitraje previsto en el acuerdo.
Si la acción de Estados Unidos fue jurídicamente correcta, entonces no existen garantías internacionales para el ejercicio independiente de sus funciones por parte de los representantes de los miembros ante la Organización, ya que, en última instancia, el goce de los privilegios e inmunidades de dichos representantes dependería de la voluntad de dicho Estado huésped y no se consideraría un derecho derivado de una obligación legal establecida en el acuerdo de sede.
Para que un funcionario acreditado ante Naciones Unidas pueda ser expulsado, debe haber realizado actividades ajenas a su carácter oficial. Estados Unidos aduce que los funcionarios rusos son espías que, camuflados bajo el ropaje de funcionarios diplomáticos, llevan a cabo actividades prohibidas implícitamente por el acuerdo de sede y por ese motivo se decidió su expulsión. El Estado anfitrión tenía la opción, en consulta con Naciones Unidas, de solicitar la remoción de los funcionarios que considera han abusado de sus privilegios e inmunidades, ya que la Organización es técnicamente la entidad receptora.
Comentarios extraoficiales señalan el malestar del Secretario General de la ONU, António Guterres, con la situación que se ha generado nuevamente en el seno de la organización y ha convocado al denominado “Comité de Relaciones con el País Anfitrión” para que considere el asunto. Es de esperar que prevalezca el orden jurídico internacional vigente y la cuestión se resuelva de una manera amigable, lo que a su vez podría contribuir a evitar las reciprocidad anunciada.
[1] Profesor de Teoría y Práctica Diplomática y Consular (ISEN-UB).
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