Lo resuelto ayer por la Asamblea General significa un paso importantísimo de la comunidad internacional, un contundente repudio a la agresión de Rusia a Ucrania y una sólida defensa de la legalidad internacional.
Por Ignacio Perotti Pinciroli *
Ayer, miércoles 2 de marzo, la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) aprobó por amplia mayoría la resolución A/ES-11/L.1, que condenó la agresión de Rusia a Ucrania. Lo hizo en el marco de la 11º sesión extraordinaria de emergencia, convocado por el Consejo de Seguridad (CS) ante el bloqueo generado por los reiterados vetos de la Federación Rusa. Mucho se ha discutido en las últimas semanas acerca del papel de ambos órganos de la Naciones Unidas para hacer frente a la preocupante situación generada por la invasión de Rusia. En especial, el debate ha girado en torno a qué puede hacer —y qué no— la Asamblea General ante un bloqueo del Consejo, que es precisamente el punto que quiero tratar en este post, ordenado en torno a las siguientes preguntas: ¿Qué son las sesiones extraordinarias de emergencia de la Asamblea General? ¿Qué tipo de medidas puede adoptar la Asamblea durante este tipo de sesiones y bajo qué fundamentos jurídicos? ¿Qué medidas finalmente aprobó la AGNU en la resolución respecto de Ucrania?
El origen de las sesiones extraordinarias de emergencia de la Asamblea General y la invasión de Rusia a Ucrania
El período ordinario de sesiones de la Asamblea General se produce entre septiembre y diciembre de cada año, pero la Carta de las Naciones Unidas (la Carta) establece que «cada vez que las circunstancias lo exijan», la AGNU también podrá reunirse en sesiones extraordinarias, «a solicitud del Consejo de Seguridad o de la mayoría de los Miembros de las Naciones Unidas» (art. 20 de la Carta). La más famosa reunión extraordinaria de la Asamblea fue la que dio lugar a la adopción de la resolución 377 A (V), titulada «Unión pro paz» (en inglés, «Uniting for Peace»), de 3 de noviembre de 1950.
La resolución se impulsó en respuesta a los reiterados vetos de la entonces Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), que impedían al Consejo de Seguridad adoptar medidas de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales en relación con la agresión de Corea del Norte contra Corea del Sur, en la llamada Guerra de Corea. El Consejo estaba virtualmente bloqueado, y la comunidad internacional se cuestionaba la capacidad de acción de las Naciones Unidas para hacer frente a estos actos de agresión, manifiestamente contrarios al Derecho internacional. En este contexto nacieron las denominadas «sesiones extraordinarias de emergencia», previstas en la resolución «Unión pro paz». Esta resolución permite a la AGNU adoptar un amplio abanico de medidas, que llegan incluso al uso de la fuerza, punto especialmente conflictivo, según se explica luego. El objetivo de esta resolución fue fortalecer las facultades de la Asamblea ante la inacción del Consejo de Seguridad, frente a toda situación que amenace la paz y seguridad internacionales, y a pesar de que la Carta encarga esta función de manera principal a este último órgano.
Ahora bien, y de vuelta a los acontecimientos actuales en relación con Ucrania, como era de esperarse Rusia ha vetado todos los intentos del Consejo de Seguridad de aprobar una resolución para condenar la invasión y adoptar medidas tendentes a poner fin a la guerra. Ante este bloqueo, el pasado 27 de febrero y en una votación de procedimiento —es decir, sin posibilidad de ejercer el derecho de veto por los miembros permanentes, conforme el art. 27.2 de la Carta—, el Consejo aprobó la resolución 2623 (2022) por 11 votos afirmativos, 1 en contra (Rusia) y 3 abstenciones (China, India y Emiratos Árabes Unidos). Dicha resolución reconoció que la falta de unanimidad entre los miembros permanentes del Consejo «le ha impedido ejercer su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales». Así, decidió «convocar un período extraordinario de sesiones de emergencia de la Asamblea General para examinar la cuestión». Luego de la convocatoria del CS, el lunes 28 de febrero la Asamblea comenzó la mencionada 11º sesión extraordinaria de emergencia. La última vez que una sesión de este tipo se había llevado a cabo fue en 1997, es decir hace 25 años, durante la ocupación israelí de los territorios palestinos. Finalmente, ayer 2 de marzo y luego de tres días de encendidos discursos —los videos de las audiencias pueden verse en UN Media—, la Asamblea aprobó la resolución A/ES-11/L.1 por 141 votos a favor, 5 en contra y 35 abstenciones, que condena el ataque de Rusia a Ucrania y le exige a la Federación Rusa el fin del uso de la fuerza, entre otras medidas (ver infra).
¿Qué tipo de medidas puede adoptar la Asamblea General en una sesión extraordinaria de emergencia y bajo qué fundamentos jurídicos?
Según la Carta, el Consejo de Seguridad tiene la «responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales» (art. 24.1). Sin embargo, esto no significa que la Asamblea General no tenga incumbencia alguna en la materia, ya que tiene una competencia subsidiaria aunque, según veremos, limitada. Así, el art. 11.2 de la Carta dispone que la Asamblea «podrá discutir toda cuestión relativa al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales que presente a su consideración cualquier Miembro de las Naciones Unidas o el Consejo de Seguridad (…) y salvo lo dispuesto en el Artículo 12, podrá hacer recomendaciones acerca de tales cuestiones al Estado o Estados interesados o al Consejo de Seguridad o a éste y a aquéllos». Por su parte, el art. 12.1 referido le impide a la Asamblea hacer ese tipo de recomendaciones «[m]ientras el Consejo de Seguridad esté desempeñando las funciones que le asigna esta Carta con respecto a una controversia o situación (…)». En otras palabras, según la letra de la Carta, la Asamblea puede adoptar recomendaciones en relación con situaciones que supongan una amenaza a la paz y seguridad internacionales, siempre y cuando el CS no esté avocado al asunto, o cuando el Consejo se lo remita, como ha ocurrido en el caso de Ucrania.
Pero las previsiones de la Carta, por sí solas, parecen no dejar las cosas tan claras sobre el alcance de las medidas que puede adoptar la AGNU. Ante el bloqueo del Consejo durante la Guerra de Corea por el reiterado uso del veto, la resolución «Unión pro paz» buscó fortalecer esa responsabilidad subsidiaria de la Asamblea en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Así, en el primer párrafo de la sección A, la resolución establece que:
«si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, la Asamblea General examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario, a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales. De no estar a la sazón reunida, la Asamblea General puede reunirse en período extraordinario de sesiones de emergencia dentro de las 24 horas siguientes a la presentación de una solicitud al efecto. Tal período extraordinario de sesiones de emergencia será convocado si así lo solicita el Consejo de Seguridad por el voto de siete cualesquiera de sus miembros, o bien la mayoría de los Miembros de las Naciones Unidas» (destacado añadido).
Según puede apreciarse, la facultad de la Asamblea de debatir este tipo de situaciones y hacer recomendaciones no resulta problemática porque, como se dijo, esta posibilidad ya está prevista en el art. 11 de la Carta. El punto conflictivo y controversial de esta resolución está en la frase que le sigue: «(…) inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario, a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales». Y aquí es donde comienzan las discusiones. Algunos autores dicen que esta facultad constituye una «autoatribución» por parte de la Asamblea, en franca contradicción con la letra de la Carta, que en tales situaciones pone en cabeza únicamente del Consejo de Seguridad autorizar el uso de la fuerza. Y que precisamente por eso, conocedora de los delicados y complejos balances de poder de la ONU, la Asamblea nunca la ha puesto en práctica (Casanovas/Rodrigo, 2021).
Otros autores ven en esta facultad una posibilidad no solo legal sino también legítima de actuación de la Asamblea, vis-à-vis una situación extrema de inacción o bloqueo del vértice principal del sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas que es el Consejo de Seguridad. En este sentido, hay quienes señalan ciertos requisitos para que la Asamblea haga uso de esta facultad, a saber: i) que el CS no haya podido adoptar una resolución para hacer frente a la situación, no por no haber conseguido la mayoría necesaria sino por el voto negativo de un miembro permanente (ejercicio del veto), y ii) una de tres situaciones tienen que haberse producido: una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión (Johnson, 2014). Si se cumplen tales extremos, la Asamblea «examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario».
Otros destacan la evolución que ha tenido el sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas, no sin cierta cautela. Si bien al momento de aprobar la resolución resultaba difícilmente reconciliable con la Carta, se dice que «desde el punto de vista político no es en absoluto aconsejable que la Asamblea General permanezca al margen cuando surge un conflicto importante», por lo que en retrospectiva, los límites que ponen los arts. 11 y 12 de la Carta han «ido perdiendo su perfil original» (Tomuschat, 2008). En la opinión consultiva sobre las Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado (2004), la Corte Internacional de Justicia (CIJ) ha resaltado dicha evolución en la práctica de ambos órganos de la ONU, al decir que:
«la Corte observa que, con el tiempo, ha habido una tendencia cada vez mayor de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad a ocuparse en forma paralela de los mismos asuntos relacionados con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (…) La Corte estima que la práctica aceptada de la Asamblea General, tal como ha evolucionado, es compatible con lo dispuesto en el párrafo 1 del Artículo 12 de la Carta».
La Corte acepta la posibilidad de que la Asamblea discuta y emita recomendaciones en relación con el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Sin embargo, siguiendo la línea de la opinión consultiva sobre Ciertos gastos de las Naciones Unidas (1962), es tajante en dejar en claro que las acciones coercitivas dependen en forma exclusiva del Consejo de Seguridad.
Más allá de estos debates, hay quienes señalan que la Asamblea General ya ha utilizado esta facultad para ordenar el uso de la fuerza, lo que no resulta del todo correcto. Por el contrario, ha habido dos situaciones que podrían inducir a error para afirmar lo anterior. La primera, en relación con la Guerra de Corea y la resolución 498 (V), de 1º de febrero de 1951, la cual, reiterando los términos utilizados en la resolución «Unión pro paz», condenó la agresión de la República Popular de China en Corea y conminó a las tropas chinas que salieran del territorio coreano. Además, dicha resolución exhortó a los países miembros de la ONU a continuar apoyando a las fuerzas armadas de las Naciones Unidas en Corea. La segunda, la resolución ES-8/2, adoptada por la AGNU el 14 de septiembre de 1981 respecto de la Guerra de la Frontera de Sudáfrica, que no recomendó el uso de la fuerza ni ningún tipo de acción coercitiva, pero que exhortaba a los Estados miembros a asistir militarmente a la Organización del Pueblo de África del Sudoeste con el objetivo de defender su soberanía e integridad territorial contra los actos de agresión por parte de Sudáfrica (Johnson, 2014).
En definitiva, la posibilidad de que la Asamblea General autorice el uso de la fuerza en caso de inacción o bloqueo del Consejo de Seguridad no es para nada clara, ni tampoco es un tema sencillo. No obstante, por el momento este no parece ser el escenario actual, ya que la resolución que aprobó ayer la Asamblea General ni siquiera menciona esa posibilidad, sino que condena en forma enfática la invasión de Rusia a Ucrania y adopta otras medidas tendentes al fin de la agresión rusa.
Sobre la resolución A/ES-11/L.1, de 2 de marzo de 2022, aprobada por la Asamblea General
La resolución adoptada ayer por la Asamblea General, resolución A/ES-11/L.1, condena la agresión de Rusia a Ucrania y llama a un cese de las hostilidades. La resolución, al igual que la agenda fijada por la Asamblea para la sesión de emergencia, refiere expresamente a la resolución 377 A (V) «Unión pro paz», y a la falta de unanimidad del Consejo de Seguridad. Lo resuelto ayer por la Asamblea General significa un paso importantísimo de la comunidad internacional, un contundente repudio a la agresión de Rusia a Ucrania y una sólida defensa de la legalidad internacional. La resolución ha dejado en evidencia la gravedad y seriedad de los hechos, que socavan las bases más sagradas construidas por el Derecho internacional. La abrumadora mayoría que votó a favor —141 Estados— contrasta con los escasos 5 votos en contra —Rusia, Bielorrusia, Siria, Corea del Norte y Eritrea— y las 35 abstenciones.
En cuanto al contenido de la resolución, hay que destacar que la AGNU dijo todo lo que había que decir sobre la situación que se vive en el Este de Europa. En primer lugar, la Asamblea «Reafirma su compromiso con la soberanía, la independencia política, la unidad y la integridad territorial de Ucrania dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente, que se extienden a sus aguas territoriales». En segundo lugar, la resolución señala que «deplora en los términos más enérgicos la agresión cometida por la Federación de Rusia contra Ucrania (…), a la vez que le exige a Rusia que «ponga fin de inmediato al uso de la fuerza contra Ucrania» y que se «abstenga de recurrir a cualquier otra forma ilícita de amenaza o uso de la fuerza contra cualquier otro Estado miembro».
Asimismo, se exige el retiro inmediato, por completo y sin condiciones de todas las fuerzas militares de Rusia del territorio de Ucrania, al tiempo que repudia el reconocimiento internacional de las regiones ucranianas de Donetsk y Luhansk, al que califica de «una violación de la integridad territorial y la soberanía de Ucrania» e «incompatible con los principios de la Carta». De igual forma, deplora la intervención de Bielorrusia en el conflicto, y le exhorta a cumplir con sus obligaciones internacionales.
La resolución también condena todas las violaciones del Derecho internacional humanitario y de los derechos humanos, y conmina a las partes al respeto de la legalidad internacional, a la vez que insta a la inmediata resolución pacífica del conflicto y a continuar el diálogo político, las negociaciones, la mediación y otros medios pacíficos. Por último, y tal como se señaló antes, la resolución no se pronuncia sobre el uso de la fuerza, ni sobre el apoyo militar de los Estados miembros —o de la OTAN— a Ucrania. Este parece ser un tono correcto y mesurado de la Asamblea, en un primer paso dirigido a mostrar a Rusia el contundente apoyo de la comunidad internacional a Ucrania y la enérgica condena a sus actos ilícitos.
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* Profesor de Derecho internacional público en la Universidad Europea de Madrid. Candidato a doctor en la Universidad Autónoma de Madrid. Agradezco al Prof. Carlos Espósito por sus sugerencias y su atenta lectura del borrador del post. Contacto: ignacio.perotti.pinciroli@gmail.com – @nachoperotti
Por Ricardo Arredondo[1]
En el contexto de medidas adoptadas por diversos Estados para sancionar a la Federación de Rusia por su invasión a Ucrania, los Estados Unidos decidió declarar persona non grata o, lo que es lo mismo, expulsar a doce diplomáticos de la Misión Permanente de Rusia ante las Naciones Unidas por presuntamente “participar en actividades de espionaje” que amenazan la seguridad nacional, según comunicó Olivia Dalton, portavoz de la Misión de Estados Unidos ante las Naciones Unidas, el 28 de febrero de 2022.
Estados Unidos informó a las Naciones Unidas y a la Misión Permanente de Rusia ante las Naciones Unidas que ha “iniciado el proceso de expulsión de doce agentes de inteligencia de la Misión de Rusia que han abusado de sus privilegios de residencia en los Estados Unidos al participar en actividades de espionaje que son adversas a nuestra seguridad nacional. Estamos tomando esta acción de conformidad con el Acuerdo de Sede de la ONU. Esta acción ha estado desarrollándose durante varios meses”.
El Representante Permanente de Rusia ante las Naciones Unidas, Vassily Nebenzia, quien tomó conocimiento del hecho durante una conferencia de prensa, afirmó que se les pidió a los diplomáticos que se fueran antes del 7 de marzo. Nebenzia consideró la acción estadounidense como “otra medida hostil” contra la Misión rusa ante las Naciones Unidas, sostuvo que la expulsión viola gravemente el acuerdo de sede del país anfitrión con las Naciones Unidas y amenazó con aplicar reciprocidad.
Las acusaciones recíprocas de espionaje y la expulsión de diplomáticos o cónsules de ambos países no son una novedad en las relaciones ruso-estadounidenses (pueden leer mas sobre el tema aquí, aquí y aquí). Sin embargo, en este caso se añade un tercero en discordia a esta relación: la Organización de las Naciones Unidas. Lo que caracteriza la acreditación de agentes diplomáticos ante las organizaciones internacionales -y lo diferencia de las relaciones diplomáticas entabladas entre Estados-, es que se produce una relación triangular y no bilateral, puesto que intervienen: la organización, el Estado huésped y el Estado acreditante. Los miembros de la misión permanente no son acreditados ante el Estado huésped en cuyo territorio está situada la sede de la organización. No mantienen relaciones directas con el Estado huésped, a diferencia de lo que ocurre en la diplomacia bilateral.
Adicionalmente, cabe recordar que el artículo 105 de la Carta de Naciones Unidas estipula que la organización, sus funcionarios y los representantes de los Estados miembros gozarán de los privilegios o inmunidades necesarios para el desempeño sus funciones. Ello hizo necesario negociar un acuerdo internacional específico que regulara con mayor detalle estas cuestiones. Así fue que se adoptó la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas, la cual quedó abierta a la accesión de los Estados miembros. Estados Unidos, Estado huésped de la organización, no se transformó en Estado parte de este acuerdo hasta 1970 y optó por regular sus relaciones con la organización a través de un acuerdo de sede, que se aplica de manera complementaria a la Convención.
Las expulsiones de funcionarios rusos acreditados ante Naciones Unidas se encuentran reguladas en el artículo IV, en particular las secciones 11-13, del acuerdo de sede entre Estados Unidos y las Naciones Unidas de 1947, que regula las cuestiones atinentes a comunicaciones
y tránsito. Su sección 11 establece que “las autoridades federales, estatales o locales de los Estados Unidos de América no pondrán obstáculo alguno al tránsito de entrada y salida del distrito de la sede” de diferentes categorías de personas enunciadas en esa disposición. Entre ellas, los representantes de los miembros y sus familias y “otras personas invitadas al distrito de la sede para asuntos oficiales”. Por su parte, la sección 12 prevé que “las disposiciones de la sección 11 se aplicarán sean cuales fueren las relaciones existentes entre los Gobiernos de que dependan las personas a que se refiere dicha sección y el Gobierno de los Estados Unidos de América”.
A su vez, la sección 13 (b) del acuerdo de sede dispone que: “las personas que gozan de prerrogativas e inmunidades diplomáticas… no serán requeridas a salir de los Estados Unidos de América sino conforme al procedimiento usual aplicable a los enviados diplomáticos acreditados ante el Gobierno de dicho país. En cualquier caso, se considera que la práctica de declarar a un enviado persona non grata no puede aplicarse a un representante de Estado Miembro dado que tales personas no están acreditadas en los Estados Unidos.
Sin embargo, Estados Unidos ha interpretado estas disposiciones de manera particular al menos desde 1962, cuando se planteó el caso de un funcionario de la misión permanente de la entonces Checoslovaquia, Miroslav Nacvalac. El 26 de marzo de 2018, en el marco del denominado caso Skripal, la misión permanente de Estados Unidos ante Naciones Unidas utilizó este mismo fundamento. Lo que está en el núcleo de este asunto es el alcance del poder del país anfitrión para expulsar a un miembro de una delegación permanente o un representante ad hoc de un miembro. Solamente esto ya habría requerido una aclaración mediante el procedimiento de arbitraje previsto en el acuerdo.
Si la acción de Estados Unidos fue jurídicamente correcta, entonces no existen garantías internacionales para el ejercicio independiente de sus funciones por parte de los representantes de los miembros ante la Organización, ya que, en última instancia, el goce de los privilegios e inmunidades de dichos representantes dependería de la voluntad de dicho Estado huésped y no se consideraría un derecho derivado de una obligación legal establecida en el acuerdo de sede.
Para que un funcionario acreditado ante Naciones Unidas pueda ser expulsado, debe haber realizado actividades ajenas a su carácter oficial. Estados Unidos aduce que los funcionarios rusos son espías que, camuflados bajo el ropaje de funcionarios diplomáticos, llevan a cabo actividades prohibidas implícitamente por el acuerdo de sede y por ese motivo se decidió su expulsión. El Estado anfitrión tenía la opción, en consulta con Naciones Unidas, de solicitar la remoción de los funcionarios que considera han abusado de sus privilegios e inmunidades, ya que la Organización es técnicamente la entidad receptora.
Comentarios extraoficiales señalan el malestar del Secretario General de la ONU, António Guterres, con la situación que se ha generado nuevamente en el seno de la organización y ha convocado al denominado “Comité de Relaciones con el País Anfitrión” para que considere el asunto. Es de esperar que prevalezca el orden jurídico internacional vigente y la cuestión se resuelva de una manera amigable, lo que a su vez podría contribuir a evitar las reciprocidad anunciada.
[1] Profesor de Teoría y Práctica Diplomática y Consular (ISEN-UB).
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