aquiescencia

Aquí va el comentario de sentencia que anuncié en acá. Gracias a  Rosa por escribirlo para el blog.

El deber de protección frente a los efectos del cambio climático, a propósito de la sentencia del Tribunal de La Haya (Rechtbank Den Haag) de 24 de junio de 2015

PorRosa Fernández Egea (UAM)

El pronunciamiento del tribunal holandés de 24 de junio de 2015 ha causado gran revuelo en todo el mundo por haber constituido un pronunciamiento sin precedente en la lucha contra el cambio climático y calificándose de hito histórico (ver aquí  y aquí).

La demanda fue interpuesta por una asociación ecologista, Fundación Urgenda, contra el Estado holandés por considerar que no estaba llevando a cabo los esfuerzos suficientes para combatir el cambio climático. Se trata de una constatación tan amplia y obvia, que en realidad puede sostenerse frente a cualquier Estado del mundo. Sin embargo, la multitud de instrumentos internacionales y evidencias científicas sobre los peligros que entraña el cambio climático y la necesidad de una acción pronta ha convencido al Tribunal de la jurisdicción civil de La Haya que, para asombro de muchos, le dio la razón a Urgenta.

La lectura de la sentencia del tribunal holandés es muy recomendable por muchos motivos (el texto de la sentencia traducido al inglés puede obtenerse aquí. En primer lugar, realiza un estupendo resumen del estado de la cuestión climática, sus causas y riesgos, desde un punto de vista científico. Pero también realiza un breve pero cumplido recorrido sobre la evolución de la regulación internacional y comunitaria en materia de cambio climático.

Sin embargo, lo que me interesa destacar aquí es la invocación del Derecho internacional del medio ambiente y de la jurisprudencia internacional (en concreto, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos) para fundamentar distintos aspectos de su fallo, como veremos.

Los hechos

El calentamiento de la atmósfera está provocando el derretimiento de los glaciales de los polos, lo que resultar en un aumento del nivel del mar, lo que, a su vez, significará la desaparición de algunos países en el océano Pacífico como los Estaos insulares de Tuvalu o Fiji. Por otra parte, el calentamiento de los océanos provocará temporales huracanados de mayor intensidad y frecuencia. El efecto invernadero será responsable de la expansión del desierto y afectará a los ecosistemas de tal forma que muchas especies vegetales y animales acaben por extinguirse. Todos estos fenómenos afectarán de forma muy grave a las personas, que verán incrementadas las enfermedades y muertes debido al calor y a una alimentación escasa y poco variada.

El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) afirma en sus últimos informes que si se produce un incremento de la temperatura global en 2ºC, pueden entrañar riesgos muy severos para los seres humanos y para el planeta, y de manera irreversible. Por esta razón, según el IPCC es necesario que los países desarrollados, entre los que se encuentra Holanda, han de reducir sus emisiones entre un 25-40% respecto de los niveles de 1990 (año de referencia recogido en los instrumentos internacionales y comunitarios sobre cambio climático; v. Cuarto Informe del IPCC; disponible aquí: [http://www.ipcc.ch/home_languages_main_spanish.shtml]). Sin embargo, los esfuerzos de reducción de los gases de efecto invernadero realizados por Holanda supondrían, en el mejor de los casos, una reducción para el 2020 del 17% respecto de los niveles de emisión de 1990, lo que es claramente insuficiente.

El Tribunal holandés, dedica buena parte de su pronunciamiento a exponer las constataciones y conclusiones más importantes del IPCC sobre estas cuestiones, que constituyen los hechos del caso (pars. 2.8-2.33; Sección C). Las conclusiones más importantes en este sentido son, en primer lugar, que es mejor “mitigar” el cambio climático (reducir gases de efecto invernadero) que adaptarse a él. En segundo lugar, que la actuación de mitigación apremia y que los esfuerzos a realizar no deben prorrogarse pues todo el tiempo que se pierda en llevar a cabo estos esfuerzos significará dificultar más la tarea de mitigar el cambio climático y volver a los niveles de temperatura que no supongan un riesgo serio para el planeta.

Las constataciones fácticas sobre los peligros que comporta el cambio climático así como la necesidad de acción por parte de los Estados, principalmente si éstos son desarrollados, ha servido de fundamento al razonamiento llevado a cabo por el Tribunal holandés. Pero también se ha servido de importantes instrumentos y normas de Derecho internacional del medio ambiente, de Derecho de la UE e incluso de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, como veremos.

La demanda

Urgenda argumentó en su demanda que la actuación del Estado holandés de no reducir las emisiones de gases de efecto invernadero necesarias para alcanzar los objetivos marcados en los instrumentos internacionales es ilegal, y ello por varios motivos.

En primer lugar, la actuación del Estado holandés contraviene las obligaciones contraídas en el ámbito internacional al suscribir los tratados internacionales sobre cambio climático, en particular el Protocolo de Kyoto, que es el instrumento internacional que comporta obligaciones de reducción de gases de efecto invernadero concretas y cuantificables para los países industrializados.

En este sentido, también se incumplen algunas normas de Derecho internacional del medio ambiente como son el principio de no provocar daños ambientales (“no harm” principle), el principio de precaución y el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.

El principio de no causar daños ambientales transfronterizos (sic uteretuo ut alienum non laedas), establece la obligación general de todo estado de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas más allá de los límites de su jurisdicción nacional. La Corte Internacional de Justicia ha afirmado su carácter consuetudinario (v. asunto Gabcikovo-Nagymaros, 1997, para. 53).

El principio de precaución implica que “cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente” (Principio 15 de la Declaración de Río).

Por su parte, el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas se encuentra fuertemente asentado en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (art. 3), que clasifica los Estados firmantes entre Países “Anexo I” (Estaos desarrollados), de Países “No-Anexo I” (países en desarrollo), previendo distintas obligaciones para cada uno (art. 4). Además, el instrumento que aplica la Convención, el Protocolo de Kioto de 1997, establece obligaciones cuantificables de reducción de emisiones de gases invernadero sólo respecto de los países desarrollados.

En segundo lugar, Urgenda también considera que Holanda ha vulnerado los artículos 2 y 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, correspondientes a los derechos a la vida y a la protección del domicilio y la vida familiar y privada, respectivamente. Atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en las últimas décadas, algunas supuestos graves de degradación ambiental pueden conllevar una injerencia grave sobre el disfrute de estos derechos.

En tercer y último lugar, y que finalmente le sirve al tribunal como argumento fundamental para “condenar” al Estado es el no haber atendido suficientemente a su deber de protección (duty of care) respecto de las personas y el medio ambiente, en virtud de la legislación holandesa.

Los argumentos

Como ya advertí, me centraré en los argumentos empleados por el Tribunal holandés, en la medida que invoca normas y obligaciones de Derecho internacional del medio ambiente y de la jurisprudencia internacional para fundamentar distintos aspectos de su fallo, y que son: la legitimación de Urgenda para interponer la demanda; la existencia de un deber de protección por parte del Estado; los estándares de protección exigibles y el margen de apreciación del Estado; así como la vulneración de dicho deber. A todas estas cuestiones se hará referencia a continuación.

En relación con la legitimación activa de Urgenda para interponer el recurso, el Tribunal consideró que ésta estaba justificada puesto que se trata de una asociación con plena capacidad legal y que cuenta con un interés legítimo por cuanto tiene como razón de ser la protección de los intereses colectivos o generales, en este caso, la lucha contra el cambio climático. El Derecho civil holandés afirma la legitimación activa en estos casos, sin embargo, el Tribunal invoca igualmente el principio del desarrollo sostenible para fundamentar aún más su decisión. En este sentido, afirmó que esta asociación no defiende sólo el derecho de la población actual sino también de las futuras generaciones de tener unos recursos naturales y un medio ambiente sano y seguro (par. 4.8).

Por lo que concierne a la existencia de un deber de protección del Estado (duty of care), éste se encuentra contenido en la Constitución holandesa, pero de forma más clara y precisa en el Código civil holandés. Por lo tanto, la existencia de tal obligación está asegurada, al menos desde el punto de vista del Derecho nacional holandés. No obstante, la parte demandante también invocó los preceptos del Tratado de Funcionamiento de la UE (en particular, el art. 191) que regulan el medio ambiente, los acuerdos internacionales sobre cambio climático y el principio de naturaleza consuetudinaria de no causar daños ambientales (“no-harm” principle) para afirmar la existencia de un deber de protección del Estado. No obstante, el Tribunal negó que los acuerdos y normas internacionales, así como los preceptos contenidos en el TFUE tengan fuerza vinculante respecto de los particulares, por lo que no pueden ser invocados por los mismos frente al Estado (pars. 4.42-4.44).

En opinión del Tribunal, tampoco cabe afirmar, como hizo Urgenda en su demanda, que pueda ser víctima de la vulneración de los derechos fundamentales recogidos en los artículos 2 (derecho a la vida) y 8 (protección del domicilio, la vida familiar y privada) contenidos en la Convención Europea de Derechos Humanos. Por otro lado, como ya ha afirmado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en numerosos precedentes jurisprudenciales, el deterioro grave ambiental no puede por sí mismo ser objeto de protección por el Convenio en la medida que no se encuentre vinculado a uno de los derechos subjetivos en él contenido.

No obstante, el Tribunal holandés encuentra de gran utilidad tanto la normativa europea como la internacional en materia de cambio climático, así como la jurisprudencia del TEDH como parámetros interpretativos para establecer los estándares de exigencia del deber de protección, el margen de apreciación o grado de discrecionalidad con el que cuenta el Estado holandés, así como el mínimo de protección que ha de garantizar (pars.4.46 y ss.).

Así, atendiendo a la seriedad del problema, al que antes se ha hecho mención, el Estado debe cumplir con su deber de protección mediante la adopción de actuaciones prontas y contundentes en materia de mitigación o reducción de gases de efecto invernadero. El Estado es responsable de controlar efectivamente los niveles de emisión holandesa y no puede escudarse en argumentos que apelan al coste de las actuaciones tendentes a la reducción pues, como ya se ha dicho, no actuar o dilatar en el tiempo las actuaciones necesarias, resultará más costoso (pars. 4.67 y ss.).

Frente a la excusa de que todavía no existen las evidencias científicas que vinculen la actuación humana con el calentamiento global, el Tribunal invoca el principio de precaución, presente en los acuerdos internacionales de cambio climático (pars. 4.67 y 4.76).

Igualmente, tampoco cabe que la falta de actuación del Estado holandés se oculte tras el argumento de que las medidas de reducción de un país pequeño como Holanda tendrán un impacto escaso en la mitigación del cambio climático, cuya solución dependería de los esfuerzos de todos los Estados. En opinión del Tribunal holandés, cualquier reducción de emisiones contribuye a la prevención del peligro del cambio climático (pars. 4.79 y ss.). Es más, la mayor o menor contribución de Holanda al cambio climático no altera, en opinión del Tribunal, la existencia del deber de protección (par. 4.79).

Según el Tribunal, para determinar si Estado está haciendo lo suficiente para mitigar el calentamiento global dependerá de si el Estado se ha comportado de forma negligente, para lo que hay que determinar el margen de apreciación del que dispone para cumplir con el deber de protección. En este sentido, el Tribunal también advierte que con esta sentencia no pretende entrar en el ámbito de la política y que su examen se limita a tratar de ofrecer una protección jurídica. Por este motivo, ha de respetarse el margen de apreciación que pueda tener el Estado para llevar a cabo las reducciones pertinentes. Sin embargo, el Estado no cuenta con un margen ilimitado, sino que ha de cumplir con un mínimo. Atendiendo al IPCC, a los acuerdos de cambio climático y al principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, dicho margen ha de encontrarse necesariamente dentro de la horquilla de 25-40%, siendo el 25% lo mínimo exigible. Sin embargo, siendo la previsión de reducción de gases de efecto invernadero de Holanda para el 2020 tan solo del 17%, la actuación del Estado rebasa su margen de apreciación.

El Fallo y la enseñanza

Para el Tribunal, en definitiva, existe un vínculo de causalidad suficiente entre las emisiones de gases de efecto invernadero holandesas y los efectos que está produciendo y producirá el cambio climático (par. 4.90), afirmando que el Estado ha actuado negligentemente al no hacer todo lo posible para alcanzar el objetivo de reducción de, al menos, el 25%.

La enseñanza que puede extraerse de esta sentencia es que toda acción, por pequeña que sea, cuenta para salvaguardar el medio ambiente, incluida la de un tribunal nacional de un pequeño país de algo más de 16 millones de habitantes. De hecho, ya se vaticinan fallos similares en casos interpuestos en Bélgica y Noruega. Si todo sirve de incentivo para que en la próxima cumbre de París en diciembre de 2015 de manera que podamos contar con un nuevo instrumento internacional que incluya reducciones vinculantes y significativas de gases de efecto invernadero suscrito por buen parte de los Estados industrializados y emergentes, pues… ¡bienvenido sea!