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Por Nicolás Carrillo Santarelli

Los medios de comunicación han difundido ampliamente, con toda justificación, las conclusiones adoptadas el 7 de enero de 2020 por parte del Comité de Derechos Humanos en el asunto Ioane Teitiota contra Nueva Zelanda. El denunciante reclamó contra la devolución a su Estado de nacionalidad, Kiribati, por parte del Estado denunciado, tras el rechazo de su solicitud de reconocimiento de estatuto de refugiado. Según los argumentos de la parte denunciante, los efectos del cambio climático y el incremento en el nivel del mar generaron situaciones de riesgo tales como la escasez de agua potable y en condiciones adecuadas, riesgos de violencia generados por luchas desatadas como consecuencia de la disminución del territorio habitable, problemas para cultivar y subsistir, y otros. Un tribunal neozelandés manifestó al respecto que el señor Teitiota no era un refugiado en términos convencionales (párr. 2.8), y que los riesgos invocados constituían conjeturas (párr. 2.9). La Corte Suprema de Nueva Zelanda, por su parte, consideró que no podía excluirse la posibilidad eventual de que “degradation resulting from climate change or other natural disasters could “create a pathway into the Refugee Convention or other protected person jurisdiction”. El peticionario respondió a ciertos argumentos neozelandeses sosteniendo que:

“For climate change refugees, the risk of serious harm arises from environmental factors indirectly caused by humans, rather than from violent acts […] The author faces an intermediate risk of serious harm in Kiribati, which is losing land mass and can be expected to survive as a country for 10 to 15 more years. The author appealed the decision of the Immigration and Protection Tribunal because he disagreed with the Tribunal’s determination as to the timeframe within which serious harm to the author would occur. The author states that the expert report he provided to the Immigration and Protection Tribunal confirms his claims […] The author’s life, along with the lives of his wife and children, will be at risk as the effects of climate change worsen”.

Como puede verse, el caso reviste un gran interés e importancia hoy día, ante los estragos (para mi, innegables) del cambio climático y los riesgos que se generan, entre otros, para los seres humanos. Pasemos a ver qué dijo el Comité de Derechos Humanos frente al caso examinado.

Por una parte, rechazó los argumentos neozelandeses contrarios a la identificación del peticionario como presunta víctima con legitimación para interponer la reclamación. Según el Comité, a mi juicio de forma adecuada, al respecto ha de demostrarse o bien que una conducta del Estado afectó derechos convencionalmente protegidos, o que una afectación tal es inminente (párr. 8.4), lo cual supone que si determinada práctica o estándar potencialmente negativo no ha sido aplicada en perjuicio de alguien, para que esa persona pueda reclamar, la norma o práctica en cuestión “must in any event be applicable in such a way that the alleged victim’s risk of being affected is more than a theoretical possibility”. Adicionalmente, en cuanto a la inminencia, el Comité consideró que no ha de indagarse sobre presuntas violaciones pasadas sino por la posible inminencia de una deportación de alguien, siendo entonces pertinente analizar si ello conllevaría un riesgo real y no meramente hipotético, por ejemplo relativo a la ausencia de agua potable, empleo o violencia por luchas sobre la tierra (8.5). Para el Comité, el peticionario alegaba riesgos concretos de esta naturaleza, por lo cual era procedente estudiar su petición. En palabras del Comité:

“[T]he author sufficiently demonstrated, for the purpose of admissibility, that due to the impact of climate change and associated sea level rise on the habitability of the Republic of Kiribati and on the security situation in the islands, he faced as a result of the State party’s decision to remove him to the Republic of Kiribati a real risk of impairment to his right to life under article 6 of the Covenant. Accordingly, the Committee considers that articles 1 and 2 of the Optional Protocol do not constitute an obstacle to the admissibility of the communication”.

En cuanto al fondo del asunto, el Comité recuerda que frente a devoluciones a un lugar de origen contras las que se reclame por considerarlas potencialmente (o ya) contrarias al derecho internacional de los derechos humanos, “the risk must be personal, that it cannot derive merely from the general conditions in the receiving State, except in the most extreme cases […] there is a high threshold for providing substantial grounds to establish that a real risk of irreparable harm exists” (párr. 9.3). Dicho esto, el análisis de alegaciones al respecto exige tener en cuenta todos los hechos y circumstancias pertinentes, incluyendo a la situación general de derechos humanos en un Estado. Adicionalmente, el Comité recuerda, como es correcto, que el principio de no devolución no se restringe en cuanto a su aplicabilidad a los refugiados (“it may also require the protection of aliens not entitled to refugee status”).

Dicho lo anterior, el Comité pasa a recordar su visión no restrictiva del derecho a la vida, que exige a los Estados la adopción de medidas positivas de protección teniendo en cuenta que el derecho abarca el poder disfrutar de una vida en condiciones dignas y libre de actos u omisiones que causen una muerte no natural o prematura (párr. 9.4). En consecuencia, los Estados deben adoptar medidas de garantía frente a “reasonably foreseeable threats and life-threatening situations that can result in loss of life”, contraviniendo su deber al respecto si omiten adoptarlas con diligencia incluso si no se materializan las amenazas (ídem). A la luz de estas consideraciones, el Comité estimó pertinente recordar que la degradación medioambiental ciertamente puede comprometer el goce efectivo del derecho a la vida como consecuencia del hecho de que “severe environmental degradation can adversely affect an individual’s well-being and lead to a violation of the right to life” (párr. 9.5).

Curiosamente, a partir de este momento, para mi, el Comité da un salto, y pasa de hablar de las condiciones de riesgo objetivo para situarse en la perspectiva de las autoridades internas que tomaron decisiones tendientes a la expulsión del peticionario, análisis típico del Comité al analizar casos sobre presunta violación de prohibiciones de devolución, que adolece del problema de que, a pesar de un riesgo real, podría hallar una ausencia de violación de deberes si las autoridades analizaron de forma razonable, lo cual cambia al protagonista del análisis, que debería ser el ser humano en cuanto a su protección efectiva en el caso concreto. Esto se demuestra por el hecho de que acto seguido, el Comité comienza afirmando que “the Committee recalls that it must assess whether there was clear arbitrariness, error or injustice in the evaluation by the State party’s authorities of the author’s claim that when he was removed to the Republic of Kiribati he faced a real risk of a threat to his right to life under article 6 of the Covenant” (subrayado añadido). Es decir, el Comité pasa a analizar la arbitrariedad, o no, de las decisiones y evaluaciones internas, siendo más conveniente a mi juicio (como en cierta medida se sugiere en los votos disidentes, uno de los cuales habla de los problemas de salubridad del agua en Kiribati) hablar de los riesgos para el peticionario. En caso contrario, se reduce en mucho el análisis del Comité, que en últimas no estimó que hubiese contravención de obligaciones en el caso.

A juicio del Comité, se debía tener en cuenta que las medidas de Kiribati para mitigar los riesgos se consideraron como razonables en términos de protección, aunque los disensos cuestionan que se anulase el riesgo como tal, postura con la que concuerdo, en lugar de la mayoritaria. Para la mayoría:

The Committee notes that the State party’s authorities thoroughly examined this issue and found that the Republic of Kiribati was taking adaptive measures to reduce existing vulnerabilities and build resilience to climate change-related harms. Based on the information made available to it, the Committee is not in a position to conclude that the assessment of the domestic authorities that the measures by taken by the Republic of Kiribati would suffice to protect the author’s right to life under article 6 of the Covenant was clearly arbitrary or erroneous in this regard, or amounted to a denial of justice”.

En lo concerniente a las situaciones extremas en las que sea procedente tener en consideración una situación intensa general adversa al goce y ejercicio de los derechos humanos, el Comité estimó que tales situaciones se presentan cuando hay riesgo por la mera presencia en un lugar y la exposición a violencia al respecto (es interesante que el Comité diga expresamente que los actores no estatales pueden causar daño y afectaciones a los derechos humanos, párrs. 9.7). Sin embargo, en el caso concreto se concluyó que el peticionario no logró demostrar arbitrariedad o error por parte de las autoridades internas (ídem, párrs. 9.9, 9.12) y, en consecuencia, una posible denegación de justicia (denial of justice), por ejemplo no demostrando falta de acceso al agua o su insalubridad o cómo su consumo podría conducir a una muerte prematura (párr. 9.8).

Uno de los apartados más difundidos es aquel en el cual el Comité reconoce que las afectaciones cambiadas por detrimento medioambiental que pueden ser pertinentes no se limitan a afectaciones súbitas causadas por fenómenos como tormentas o inundaciones, pudiendo también tenerse en cuenta algunas generadas en un mayor lapso de tiempo (de hecho, esta idea ya había sido manifestada por autoridades de Nueva Zelanda). Incluso, se añade que puede activarse la protección debida antes de la concreción de riesgos graves. En palabras del propio Comité:

“The Committee takes note of the observation of the Immigration and Protection Tribunal that climate change-induced harm can occur through sudden-onset events and slowonset processes. Reports indicate that sudden-onset events are discrete occurrences that have an immediate and obvious impact over a period of hours or days, while slow-onset effects may have a gradual, adverse impact on livelihoods and resources over a period of months to years. Both sudden-onset events (such as intense storms and flooding) and slow-onset processes (such as sea level rise, salinization, and land degradation) can propel cross-border movement of individuals seeking protection from climate change-related harm.  The Committee is of the view that without robust national and international efforts, the effects of climate change in receiving states may expose individuals to a violation of their rights under articles 6 or 7 of the Covenant, thereby triggering the non-refoulement obligations of sending states. Furthermore, given that the risk of an entire country becoming submerged under water is such an extreme risk, the conditions of life in such a country may become incompatible with the right to life with dignity before the risk is realized” (subrayado añadido, párr. 9.11).

A pesar de su conclusión adversa al peticionario en el caso concreto, y de la puerta que abrió el párrafo recién citado, se rescata que el Comité afirme al final de su análisis que los deberes y la responsabilidad de los Estados involucrados subsiste y es continua, y que en consecuencia deben tener en cuenta información que vaya surgiendo en un futuro (párr. 9.14).

El experto Sancin, como adelanté, cuestionó el no haberse tenido en cuenta por parte del Comité la distinción entre agua potable y adecuada para la salud, por ejemplo para los hijos (un hijo del peticionario desarrolló problemas sanguíneos tras su llegada a Kiribati, donde no había nacido, por ejemplo); mientras que Laki Muhumuza, también en un disenso, cuestionó el excesivo umbral exigido por el Comité para poder tener en cuenta las situaciones generales de un destino de deportación como excesivo. A su parecer, que comparto, debía equilibrarse la exigencia con una consideración efectiva de todos los hechos y circunstancias del potencial destino, para que el umbral no resultase inalcanzable (párr. 3 de su opinión individual). Además, recordó cómo el propio Comité ha sostenido que las afectaciones medioambientales constituyen serias amenazas para la vida de las generaciones presentes y futuras (párr. 4); y afirmó que la dificultad para tener acceso a agua fresca en condiciones adecuadas como consecuencia de las condiciones medioambientales en Kiribati debía haber sido considerada como de riesgo suficiente para impedir la devolución, incluso si la dificultad de acceso a la misma no era absoluta. Además, en cuanto a los cultivos, siguiendo una lógica semejante, afirmó que sería absurdo (counterintuitive dijo, en realidad) esperar a que se presentasen múltiples muertes para estimar que había un riesgo. En últimas, cuestionó que a pesar de mencionarlo, el Comité no tuvo en cuenta que podía haber un riesgo de “a livelihood short of the dignity that the Convention seeks to protect” (párr. 5). También dijo, con toda razón, que el hecho de que (muchos) otros sufran afectaciones similares no niega las afectaciones a los derechos humanos del peticionario. Concluyo con el ejemplo que ofrece al respecto:

“The fact that this is a reality for many others in the country, does not make it any more dignified for the persons living in such conditions. New Zealand’s action is more like forcing a drowning person back into a sinking vessel, with the “justification” that after all there are other voyagers on board. Even as Kiribati does what it takes to address the conditions; for as long as they remain dire, the life and dignity of persons remains at risk”.

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Migrantes climáticos es un término que engloba a personas que se ven forzadas a abandonar su hábitat como consecuencia de una disrupción medioambiental grave. Se calcula que son aproximadamente 22,5 millones de personas por año, y hay un amplio acuerdo sobre el aumento de ese número de personas desplazadas en el futuro próximos. En el ámbito internacional existe un reconocimiento explícito del problema al menos desde la adopción de los Acuerdos de Cancún de diciembre de 2010, que contemplan el compromiso de los Estados de tomar medidas nacionales, regionales o internacionales para mejorar la comprensión, la coordinación y la cooperación con respecto al  desplazamiento, la migración o la reubicación planeada inducida por el cambio climático (párrafo 14(f)).

En 2011 publicamos un artículo sobre los ‘nuevos refugiados climáticos’. Era un título entre interrogantes y algo provocativo, ya que esa categoría no tiene aún arraigo en el derecho internacional. En ese trabajo comprobamos el déficit normativo existente para los casos de personas que se ven forzadas a abandonar su hábitat como consecuencia de una disrupción medioambiental grave: la protección del derecho internacional de los refugiados parece, en principio, inaplicable y la protección de los derechos humanos resulta insuficiente. Esa afirmación se puede constatar incluso en la práctica judicial, como ilustra la sentencia de la Corte Suprema de Nueva Zelanda de 20 de julio de 2015 en el caso del Sr. Ioane Teitiota (SC 7/2015 [2015] NZSC 107). Ese alto tribunal denegó la petición de Teitiota porque, en relación con la Convención sobre refugiados, sostuvo que, si bien su estado de origen, Kiribati, se enfrenta a desafíos, el Sr. Teitiota no se enfrentaba a un “daño serio” y no había evidencia de que el gobierno de Kiribati estuviese desatendiendo su responsabilidad de tomar medidas para proteger a sus ciudadanos de los efectos de la degradación medioambiental en la medida de sus posibilidades. La Corte Suprema de Nueva Zelanda afirmó también que el derecho internacional de los derechos humanos, concretamente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, no era aplicable a los hechos que se juzgaban en el caso del Sr. Teitiota. Es interesante destacar, sin embargo, que la Corte Suprema de Nueva Zelanda se cuidó de agregar, al final del párrafo 13 de la sentencia, que sus decisiones no significaban que la degradación ambiental resultante del cambio climático u de otro desastre natural no pueda abrirse camino en la Convención sobre refugiados.

El martes pasado tuve la suerte de participar en el Simposio sobre Migraciones Climáticasorganizado por la Fundación Ecología y Desarrollo (ECODES). Allí se habló de estos casos y hubo una discusión de alto nivel sobre los “refugiados climáticos”. Teniendo en cuenta el déficit normativo al que acabo de referirme, la perspectiva que a mí más me llamó la atención fue la que se ocupó de las propuestas para buscar remedios a la falta de regulación sobre “refugiados climáticos”. Los proyectos de tratados internacionales para regular la materia constituyen esfuerzos valiosos, como puso de relieve en el Simposio sobre Migraciones Climáticas Fernanda de Salles (Universidad de Limoges), aunque es una idea difícil de llevar a cabo, con defensores y detractores. La batalla deliberativa tiene lugar también, en todo caso, en foros público y privados, como la reciente reunión de alto nivel sobre refugiados y migrantes, que tuvo lugar en Naciones Unidas el pasado 19 de septiembre de 2016 o la Iniciativa Nansen. Esta última, muy bien explicada en el Simposio sobre Migraciones Climáticas por Eva García Bouzas (ACNUR), es particularmente atractiva, en la medida que, mediante un proceso con participación amplio y múltiple, ha conseguido formular una Agenda para la protección de las personas desplazadas a través de las fronteras en el contexto de desastres y cambio climáticos. El nombre del fascinante explorador Fritdjof Nansen, a quien le debemos la creación del primer documento de viaje internacional, el Pasaporte Nansen, se ve unido, una vez más, casi cien años después de su nombramiento como alto comisionado para los refugiados rusos, a la búsqueda de soluciones humanitarias para los refugiados.

 

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Jorge Viñuales, catedrático Harold Samuel Professor of Law and Environmental Policy en la Universidad de Cambridge y Profesor invitado en la Facultad de Derecho de la UAM, dará una conferencia sobre el Acuerdo de París sobre cambio climático el próximo martes 15 de marzo a las 12 horas en el Salón de Actos, aula G-III “Tomás y Valiente”, de la Facultad de Derecho de la UAM. La conferencia ha sido organizada por la asociación de estudiantes ELSA-Madrid UAM con la colaboración del Área de Derecho internacional público de la Facultad de Derecho de la UAM. Acceso libre hasta completar aforo.

 

Jorge E. Viñuales es Harold Samuel Professor of Law and Environmental Policy en la Universidad de Cambridge y Profesor Invitado en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid (febrero-abril, 2016).

El régimen jurídico internacional relativo al cambio climático ya no es, en sentido estricto, un régimen ‘internacional’, y eso tiene implicancias potencialmente importantes. Veamos por qué, paso a paso.

La des-internacionalización como precio de la redistribución

El reto principal al cual debía enfrentarse desde la entrada en vigor del Protocolo de Kioto en el año 2005 – y sin duda desde mucho antes – el régimen climático era la redistribución de los esfuerzos en materia de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). El Convenio marco de Naciones Unidas sobre el cambio climático de 1992 establece una distinción – obsoleta – entre países del Anexo I (países desarrollados y países que, a inicios de los años 90, se encontraban ‘en transición hacia una economía de mercado’) y aquéllos que no se encuentran en dicho anexo. Esta última categoría residual incluye una gama variada de países, entre los cuales cabe destacar el mayor emisor mundial de GEI, China, así como algunos de los mayores emisores actuales y futuros, como la India, Brasil, Indonesia, Sudáfrica, México y varios otros.

Esta distinción relativamente inocua efectuada por el Convenio marco fue radicalizada por el Protocolo de Kioto, del cual será suficiente resaltar solo dos características: (i) se asumieron obligaciones cuantificadas pero únicamente para los países del Anexo I del Convenio (Anexo B del Protocolo), (ii) dichas obligaciones figuran específicamente en el Protocolo (carácter ‘top-down’ del instrumento, similar pero inferior a la experiencia previa relativa a la protección de la capa de ozono). Dada la ausencia de ciertos grandes emisores, como China, los EEUU firmaron pero nunca ratificaron el Protocolo de Kioto. Ello dejó fuera del marco de las obligaciones cuantificadas del Protocolo a gran parte de los mayores emisores (China, la India, Brasil, Indonesia y otros forman parte del Protocolo, pero éste no les impone obligaciones genuinas). El reto a lo largo de los años ha sido precisamente quebrar esta disociación para poder involucrar de modo claro no solo a los EEUU sino también a las grandes economías emergentes, en particular a China.

Es eso lo que, en cierto modo, el Acuerdo de París sobre cambio climático ha logrado. Se ha redistribuido el esfuerzo en materia de lucha contra el cambio climático entre todos los países, incluyéndose a las grandes economías emergentes. Pero no es el Acuerdo de París el que efectúa la parte esencial de dicha redistribución; de modo mas modesto, el Acuerdo se limita a organizar los compromisos que los Estados decidan asumir unilateralmente a nivel nacional. Es esa la gran ventaja del Acuerdo de París, así como su talón de Aquiles.

El talón Sino-Americano

Si uno se pusiera en el lugar de Paris, hijo de Príamo, cuando tensa su arco y apunta su flecha hacia Aquiles: ¿que blanco se debería elegir? Sin duda, la base política y jurídica del Acuerdo de París es el acuerdo informal entre EEUU y China, primero en 2014 y luego en 2015, poco antes de la COP-21. Dicho acuerdo informal y las declaraciones que resultaron de él, permitía pensar que tanto los EEUU como China – ambos representan poco menos de la mitad de las emisiones globales anuales – tenían (y siguen teniendo) la intención de adoptar medidas ambiciosas en materia de reducción de sus emisiones de GEI. Además, res non verba, dichas declaraciones fueron respaldadas por actos. China introdujo un programa piloto en ciertas ciudades/regiones en materia de limitación y comercio de emisiones, mientras que EEUU adoptó, entre otras medidas, una ambiciosa reglamentación bajo la Clean Air Act, el Clean Power Plan (CPP), tendiente a controlar su principal fuente de emisiones, sus usinas de producción de electricidad.

El acuerdo informal sino-americano constituyó un impulso mayor para salvar las distancias entre otros bloques de negociación y, en particular, para sobrellevar la resistencia de otras economías emergentes. Del mismo modo que EEUU y China, una gran mayoría de los Estados del mundo declararon, hacia fines del 2015, los compromisos que entendían asumir en materia de cambio climático. Estos compromisos no fueron recogidos en un anexo de naturaleza top-down sino que, simplemente, se hace referencia a ellos en el Acuerdo de París, aplicándoseles dos parámetros simples: (i) se debe ajustar cada compromiso al menos cada 5 años, y (ii) los compromisos subsiguientes deben ser más ambiciosos que los precedentes (principio de progresividad). Se espera, además, que los Estados ajusten sus compromisos a la luz del objetivo general del Acuerdo de París de limitar el aumento de la temperatura global a menos de 2 grados centígrados con respecto a temperaturas pre-industriales (es decir a menos de 16 grados centígrados de promedio a fines de este siglo).

Desde el punto de vista del derecho internacional, la estrategia es débil, pero de modo pragmático tiene dos grandes ventajas. En primer lugar, todos los Estados participan según sus necesidades y posibilidades nacionales (redistribución). En segundo lugar, los objetivos fijados reflejan las medidas nacionales, las cuales – se espera – serán mas fácilmente y específicamente aplicadas por instancias internas que las medidas (brumosas) internacionales. Al fin y al cabo, lo más importante es mandar una señal clara a los operadores económicos para que redirijan sus estrategias e inversiones hacia soluciones con bajo consumo energético y pocas emisiones de GEI.

Pero una señal es algo muy frágil, quizás tan frágil como el talón de Aquiles. Paris, el hijo de Príamo, quizás haya dado en el blanco del Acuerdo de París.

La suspensión del CPP por la Corte Suprema de EEUU: ¿Dominó o mero corcoveo?

A principios de febrero, la Corte Suprema de EEUU accedió a la solicitud de ciertas sociedades de suspender el CPP mientras se prosigue el procedimiento contra esta reglamentación ante los tribunales federales americanos. Aunque parezca un acto casi anecdótico, reflejo de la desinformación que padece no solo el pueblo americano sino también parte de su tribunal supremo con respecto al cambio climático, no debe subestimarse su efecto sobre la tan deseada – y no menos frágil – señal de cambio.

Si la principal medida nacional de EEUU en materia de cambio climático, y por ende uno de los pilares del compromiso unilateral americano, se suspende: ¿que sucederá con el momentum dado por el Acuerdo de París a la introducción de medidas nacionales en otros países, a comenzar por China? Debe tenerse en cuenta que la coyuntura económica China no es la misma que la de algunos años atrás. En un contexto de desaceleración económica, la suspensión del CPP podría incitar a China a no ampliar sus proyectos-piloto a todo su territorio como lo había planeado inicialmente o, al menos, a limitar su ambición en materia de reglamentación climática. Dicha desaceleración tendrá, naturalmente, por efecto una reducción de las emisiones: ¿por qué habría China de ir mas allá? Y si los EEUU y China limitan su ambición: ¿por qué otros países emergentes habrían de adoptar medidas ambiciosas?

Por supuesto, es posible que la suspensión del CPP no tenga un efecto de congelamiento en el resto del mundo, ya que la impulsión dada a la reglamentación climática es compleja y no solo depende de un efecto de comparación estratégica con otros Estados sino también de necesidades de diversa naturaleza: ambientales sin duda (la reglamentación china responde al efecto local catastrófico causado por la rápida industrialización), pero también políticas (movimientos políticos ambientales), económicas (la inversión importante de una parte de la industria en industrias ambientales, como la energía renovable), así como una cierta inercia institucional (no es tan simple congelar un movimiento legislativo o reglamentario en curso). Además, la suspensión del CPP puede tener un efecto pasajero, si se lograra elegir a un(a) juez(a) moderado(a) al puesto de la Corte Suprema de EEUU dejado vacante por el fallecimiento del conservador Scalia y/o si el/la próximo/a presidente/a americano/a es consciente de la necesidad de actuar en materia de cambio climático.

Mientras tanto, el jurista internacional, que intervenga como académico o como abogado asesor (del sector publico o privado), no puede dejar de tomar en cuenta estas fluctuaciones del marco internacional, cuyas repercusiones sobre el marco regulatorio interno no serán menores.

Aquí va el comentario de sentencia que anuncié en acá. Gracias a  Rosa por escribirlo para el blog.

El deber de protección frente a los efectos del cambio climático, a propósito de la sentencia del Tribunal de La Haya (Rechtbank Den Haag) de 24 de junio de 2015

PorRosa Fernández Egea (UAM)

El pronunciamiento del tribunal holandés de 24 de junio de 2015 ha causado gran revuelo en todo el mundo por haber constituido un pronunciamiento sin precedente en la lucha contra el cambio climático y calificándose de hito histórico (ver aquí  y aquí).

La demanda fue interpuesta por una asociación ecologista, Fundación Urgenda, contra el Estado holandés por considerar que no estaba llevando a cabo los esfuerzos suficientes para combatir el cambio climático. Se trata de una constatación tan amplia y obvia, que en realidad puede sostenerse frente a cualquier Estado del mundo. Sin embargo, la multitud de instrumentos internacionales y evidencias científicas sobre los peligros que entraña el cambio climático y la necesidad de una acción pronta ha convencido al Tribunal de la jurisdicción civil de La Haya que, para asombro de muchos, le dio la razón a Urgenta.

La lectura de la sentencia del tribunal holandés es muy recomendable por muchos motivos (el texto de la sentencia traducido al inglés puede obtenerse aquí. En primer lugar, realiza un estupendo resumen del estado de la cuestión climática, sus causas y riesgos, desde un punto de vista científico. Pero también realiza un breve pero cumplido recorrido sobre la evolución de la regulación internacional y comunitaria en materia de cambio climático.

Sin embargo, lo que me interesa destacar aquí es la invocación del Derecho internacional del medio ambiente y de la jurisprudencia internacional (en concreto, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos) para fundamentar distintos aspectos de su fallo, como veremos.

Los hechos

El calentamiento de la atmósfera está provocando el derretimiento de los glaciales de los polos, lo que resultar en un aumento del nivel del mar, lo que, a su vez, significará la desaparición de algunos países en el océano Pacífico como los Estaos insulares de Tuvalu o Fiji. Por otra parte, el calentamiento de los océanos provocará temporales huracanados de mayor intensidad y frecuencia. El efecto invernadero será responsable de la expansión del desierto y afectará a los ecosistemas de tal forma que muchas especies vegetales y animales acaben por extinguirse. Todos estos fenómenos afectarán de forma muy grave a las personas, que verán incrementadas las enfermedades y muertes debido al calor y a una alimentación escasa y poco variada.

El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) afirma en sus últimos informes que si se produce un incremento de la temperatura global en 2ºC, pueden entrañar riesgos muy severos para los seres humanos y para el planeta, y de manera irreversible. Por esta razón, según el IPCC es necesario que los países desarrollados, entre los que se encuentra Holanda, han de reducir sus emisiones entre un 25-40% respecto de los niveles de 1990 (año de referencia recogido en los instrumentos internacionales y comunitarios sobre cambio climático; v. Cuarto Informe del IPCC; disponible aquí: [http://www.ipcc.ch/home_languages_main_spanish.shtml]). Sin embargo, los esfuerzos de reducción de los gases de efecto invernadero realizados por Holanda supondrían, en el mejor de los casos, una reducción para el 2020 del 17% respecto de los niveles de emisión de 1990, lo que es claramente insuficiente.

El Tribunal holandés, dedica buena parte de su pronunciamiento a exponer las constataciones y conclusiones más importantes del IPCC sobre estas cuestiones, que constituyen los hechos del caso (pars. 2.8-2.33; Sección C). Las conclusiones más importantes en este sentido son, en primer lugar, que es mejor “mitigar” el cambio climático (reducir gases de efecto invernadero) que adaptarse a él. En segundo lugar, que la actuación de mitigación apremia y que los esfuerzos a realizar no deben prorrogarse pues todo el tiempo que se pierda en llevar a cabo estos esfuerzos significará dificultar más la tarea de mitigar el cambio climático y volver a los niveles de temperatura que no supongan un riesgo serio para el planeta.

Las constataciones fácticas sobre los peligros que comporta el cambio climático así como la necesidad de acción por parte de los Estados, principalmente si éstos son desarrollados, ha servido de fundamento al razonamiento llevado a cabo por el Tribunal holandés. Pero también se ha servido de importantes instrumentos y normas de Derecho internacional del medio ambiente, de Derecho de la UE e incluso de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, como veremos.

La demanda

Urgenda argumentó en su demanda que la actuación del Estado holandés de no reducir las emisiones de gases de efecto invernadero necesarias para alcanzar los objetivos marcados en los instrumentos internacionales es ilegal, y ello por varios motivos.

En primer lugar, la actuación del Estado holandés contraviene las obligaciones contraídas en el ámbito internacional al suscribir los tratados internacionales sobre cambio climático, en particular el Protocolo de Kyoto, que es el instrumento internacional que comporta obligaciones de reducción de gases de efecto invernadero concretas y cuantificables para los países industrializados.

En este sentido, también se incumplen algunas normas de Derecho internacional del medio ambiente como son el principio de no provocar daños ambientales (“no harm” principle), el principio de precaución y el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.

El principio de no causar daños ambientales transfronterizos (sic uteretuo ut alienum non laedas), establece la obligación general de todo estado de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas más allá de los límites de su jurisdicción nacional. La Corte Internacional de Justicia ha afirmado su carácter consuetudinario (v. asunto Gabcikovo-Nagymaros, 1997, para. 53).

El principio de precaución implica que “cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente” (Principio 15 de la Declaración de Río).

Por su parte, el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas se encuentra fuertemente asentado en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (art. 3), que clasifica los Estados firmantes entre Países “Anexo I” (Estaos desarrollados), de Países “No-Anexo I” (países en desarrollo), previendo distintas obligaciones para cada uno (art. 4). Además, el instrumento que aplica la Convención, el Protocolo de Kioto de 1997, establece obligaciones cuantificables de reducción de emisiones de gases invernadero sólo respecto de los países desarrollados.

En segundo lugar, Urgenda también considera que Holanda ha vulnerado los artículos 2 y 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, correspondientes a los derechos a la vida y a la protección del domicilio y la vida familiar y privada, respectivamente. Atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en las últimas décadas, algunas supuestos graves de degradación ambiental pueden conllevar una injerencia grave sobre el disfrute de estos derechos.

En tercer y último lugar, y que finalmente le sirve al tribunal como argumento fundamental para “condenar” al Estado es el no haber atendido suficientemente a su deber de protección (duty of care) respecto de las personas y el medio ambiente, en virtud de la legislación holandesa.

Los argumentos

Como ya advertí, me centraré en los argumentos empleados por el Tribunal holandés, en la medida que invoca normas y obligaciones de Derecho internacional del medio ambiente y de la jurisprudencia internacional para fundamentar distintos aspectos de su fallo, y que son: la legitimación de Urgenda para interponer la demanda; la existencia de un deber de protección por parte del Estado; los estándares de protección exigibles y el margen de apreciación del Estado; así como la vulneración de dicho deber. A todas estas cuestiones se hará referencia a continuación.

En relación con la legitimación activa de Urgenda para interponer el recurso, el Tribunal consideró que ésta estaba justificada puesto que se trata de una asociación con plena capacidad legal y que cuenta con un interés legítimo por cuanto tiene como razón de ser la protección de los intereses colectivos o generales, en este caso, la lucha contra el cambio climático. El Derecho civil holandés afirma la legitimación activa en estos casos, sin embargo, el Tribunal invoca igualmente el principio del desarrollo sostenible para fundamentar aún más su decisión. En este sentido, afirmó que esta asociación no defiende sólo el derecho de la población actual sino también de las futuras generaciones de tener unos recursos naturales y un medio ambiente sano y seguro (par. 4.8).

Por lo que concierne a la existencia de un deber de protección del Estado (duty of care), éste se encuentra contenido en la Constitución holandesa, pero de forma más clara y precisa en el Código civil holandés. Por lo tanto, la existencia de tal obligación está asegurada, al menos desde el punto de vista del Derecho nacional holandés. No obstante, la parte demandante también invocó los preceptos del Tratado de Funcionamiento de la UE (en particular, el art. 191) que regulan el medio ambiente, los acuerdos internacionales sobre cambio climático y el principio de naturaleza consuetudinaria de no causar daños ambientales (“no-harm” principle) para afirmar la existencia de un deber de protección del Estado. No obstante, el Tribunal negó que los acuerdos y normas internacionales, así como los preceptos contenidos en el TFUE tengan fuerza vinculante respecto de los particulares, por lo que no pueden ser invocados por los mismos frente al Estado (pars. 4.42-4.44).

En opinión del Tribunal, tampoco cabe afirmar, como hizo Urgenda en su demanda, que pueda ser víctima de la vulneración de los derechos fundamentales recogidos en los artículos 2 (derecho a la vida) y 8 (protección del domicilio, la vida familiar y privada) contenidos en la Convención Europea de Derechos Humanos. Por otro lado, como ya ha afirmado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en numerosos precedentes jurisprudenciales, el deterioro grave ambiental no puede por sí mismo ser objeto de protección por el Convenio en la medida que no se encuentre vinculado a uno de los derechos subjetivos en él contenido.

No obstante, el Tribunal holandés encuentra de gran utilidad tanto la normativa europea como la internacional en materia de cambio climático, así como la jurisprudencia del TEDH como parámetros interpretativos para establecer los estándares de exigencia del deber de protección, el margen de apreciación o grado de discrecionalidad con el que cuenta el Estado holandés, así como el mínimo de protección que ha de garantizar (pars.4.46 y ss.).

Así, atendiendo a la seriedad del problema, al que antes se ha hecho mención, el Estado debe cumplir con su deber de protección mediante la adopción de actuaciones prontas y contundentes en materia de mitigación o reducción de gases de efecto invernadero. El Estado es responsable de controlar efectivamente los niveles de emisión holandesa y no puede escudarse en argumentos que apelan al coste de las actuaciones tendentes a la reducción pues, como ya se ha dicho, no actuar o dilatar en el tiempo las actuaciones necesarias, resultará más costoso (pars. 4.67 y ss.).

Frente a la excusa de que todavía no existen las evidencias científicas que vinculen la actuación humana con el calentamiento global, el Tribunal invoca el principio de precaución, presente en los acuerdos internacionales de cambio climático (pars. 4.67 y 4.76).

Igualmente, tampoco cabe que la falta de actuación del Estado holandés se oculte tras el argumento de que las medidas de reducción de un país pequeño como Holanda tendrán un impacto escaso en la mitigación del cambio climático, cuya solución dependería de los esfuerzos de todos los Estados. En opinión del Tribunal holandés, cualquier reducción de emisiones contribuye a la prevención del peligro del cambio climático (pars. 4.79 y ss.). Es más, la mayor o menor contribución de Holanda al cambio climático no altera, en opinión del Tribunal, la existencia del deber de protección (par. 4.79).

Según el Tribunal, para determinar si Estado está haciendo lo suficiente para mitigar el calentamiento global dependerá de si el Estado se ha comportado de forma negligente, para lo que hay que determinar el margen de apreciación del que dispone para cumplir con el deber de protección. En este sentido, el Tribunal también advierte que con esta sentencia no pretende entrar en el ámbito de la política y que su examen se limita a tratar de ofrecer una protección jurídica. Por este motivo, ha de respetarse el margen de apreciación que pueda tener el Estado para llevar a cabo las reducciones pertinentes. Sin embargo, el Estado no cuenta con un margen ilimitado, sino que ha de cumplir con un mínimo. Atendiendo al IPCC, a los acuerdos de cambio climático y al principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, dicho margen ha de encontrarse necesariamente dentro de la horquilla de 25-40%, siendo el 25% lo mínimo exigible. Sin embargo, siendo la previsión de reducción de gases de efecto invernadero de Holanda para el 2020 tan solo del 17%, la actuación del Estado rebasa su margen de apreciación.

El Fallo y la enseñanza

Para el Tribunal, en definitiva, existe un vínculo de causalidad suficiente entre las emisiones de gases de efecto invernadero holandesas y los efectos que está produciendo y producirá el cambio climático (par. 4.90), afirmando que el Estado ha actuado negligentemente al no hacer todo lo posible para alcanzar el objetivo de reducción de, al menos, el 25%.

La enseñanza que puede extraerse de esta sentencia es que toda acción, por pequeña que sea, cuenta para salvaguardar el medio ambiente, incluida la de un tribunal nacional de un pequeño país de algo más de 16 millones de habitantes. De hecho, ya se vaticinan fallos similares en casos interpuestos en Bélgica y Noruega. Si todo sirve de incentivo para que en la próxima cumbre de París en diciembre de 2015 de manera que podamos contar con un nuevo instrumento internacional que incluya reducciones vinculantes y significativas de gases de efecto invernadero suscrito por buen parte de los Estados industrializados y emergentes, pues… ¡bienvenido sea!

El Irish Yearbook of International Law ha publicado un call for papers sobre “Climate Justice in International Law.” Aquí está la información y este un resumen:

The Editors of the Irish Yearbook of International Law invite submissions for a special symposium issue on Climate Justice in International Law. Symposium articles should not exceed 12,000 words in length and should not be published or under consideration for publication elsewhere. In addition to symposium articles, papers on general issues of international law are welcome for the Articles sections and reviewed on an ongoing basis. Authors are asked to conform to the Hart Publishing house style. Submissions, comprising a brief 100 word abstract, article and confirmation of exclusive submission, can be sent to both Siobhán Mullally (s.mullally@ucc.ie) and Fiona de Londras (fiona.delondras@ucd.ie) by 31 August 2012. Initial enquiries can be directed to either or both Editors. Further information on the Yearbook is available here.

Se ha publicado el programa del Congreso Internacional sobre “Derecho del Mar y Sostenibilidad Ambiental en el Mediterráneo”, que tendrá lugar en la Universitad de Valencia el 4 y 5 de octubre de 2012. El Congreso está organizado bajo la dirección de los profesores José Juste Ruiz y Valentín Bou Franch. Inscripciones e información aquí.

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The Inter-American Development Bank (IDB), through the Integration and Trade Sector (INT), and the Institute for the Integration of Latin America and the Caribbean (INTAL), has launched a NEW CALL FOR PAPERS of the Euro-Latin Study Network on Integration and Trade (ELSNIT).

                                         TRADE AND CLIMATE CHANGE

Selected Papers will be presented at the X ELSNIT Conference, Milan, Italy, October 19-20, 2012

The details of this Call can be found in the following link:

http://www.iadb.org/en/topics/trade/call-for-papers/home,6358.html

Deadline for submissions is May 11, 2012.

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El Banco Interamericano de Desarrollo, a través de su Sector de Integración y Comercio y el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, han lanzado UNA NUEVA CONVOCATORIA DE TRABAJOS de la Red Eurolatinoamericana de Estudios sobre comercio e integración (ELSNIT).

                                       COMERCIO Y CAMBIO CLIMATICO

Los trabajos seleccionados serán presentados en la X Conferencia ELSNIT que se llevará a cabo en Milán, Italia, los días 19 y 20 de octubre de 2012. Los trabajos deben ser en inglés.

Los detalles de dicha convocatoria se encuentran disponibles en el siguiente link:

http://www.iadb.org/es/temas/comercio/convocatoria/inicio,6358.html

La fecha límite para la entrega de trabajos es el día 11 de mayo de 2012.

Un proyecto europeo para el desarrollo sostenible del Ártico. Es un proyecto de investigación enorme. Los juristas que se ocupan de la situación del Ártico deberían tomar contacto con los investigadores de la Universidad Politécnica de Cataluña, que han ganado este importante proyecto, financiado por la Unión Europea con más de 10 millones de euros. Felicitaciones.

Será el próximo 20 de marzo a las 19:30 horas en La Casa Encendida (Ronda Valencia, 2 28012 Madrid). Esta es la información, con excelente foto de Jennifer Redfearn incluida:

Desplazados medioambientales: una nueva realidad

de Oriol Solá Pardell

Desplazados medioambientales

El libro “Desplazados medioambientales” pretende ofrecer una visión integral del fenómeno de los desplazados, consolidado recientemente por la conjunción de dos factores que la globalización ha puesto de relieve: el cambio climático y las migraciones. Este fenómeno cataliza hoy algunos de los principales problemas de la sociedad internacional: el calentamiento global, el subdesarrollo, la sobreexplotación de los recursos naturales, la presión demográfica, la pobreza y sus efectos en la seguridad de los países receptores de este flujo de emigrantes forzados. También debate sobre el concepto de desplazados medioambientales, llamados refugiados medioambientales en determinados casos, su categorización y expone el debate jurídico y político existente acerca del reconocimiento jurídico internacional de su condición.

  • 19:30 Proyección del documental Sun come up, de Jennifer Redfearn
  • 20:15 Presentación del libro “Desplazados medioambientales: una nueva realidad”, con la participación de: Oriol Solá Pardell, autor del libro, Carlos Jimenez Renjifo, United Nations Regional Information Center, Felipe Gómez Isa, Instituto de Derechos Humanos Pedro Arrupe de la universidad de Deusto
  • 21:00 Cierre del acto a cargo de Silvia Escobar, Ex Embajadora en Misión Especial para los Derechos Humanos.

Fotografía: Jennifer Redfearn

Y en este post está el estudio que publicamos con Alejandra Torres sobre el derecho internacional de los derechos humanos, el cambio climático y los refugiados ambientales.