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La independencia de Palestina: un momento de inflexión, por Victor Kattan

julio 18, 2011

Este artículo de Victor Kattan fue publicado originalmente en inglés por openDemocracy el 6 de julio de 2011 y ha sido traducido al español por Alejandra Torres Camprubí. La versión en inglés  se puede leer  aquí.

La independencia de Palestina: un momento de inflexión

por Victor Kattan

La Organización de Naciones Unidas (ONU) se ha convertido en el foco central de la búsqueda palestina por obtener su independencia. Mahmoud Abbas, presidente de la Organización de Liberación Palestina (OLP) y de la Autoridad Nacional Palestina (AP) ha declarado en septiembre de 2011 ante la Asamblea General de  Naciones Unidas que las OLP/AP van a ‘solicitar el reconocimiento internacional del Estado Palestino conforme a la demarcación fronteriza de 1967, y que nuestro Estado sea plenamente admitido como miembro de Naciones Unidas’.

Este anuncio forma parte de una estrategia diplomática más amplia que ha dado lugar a esfuerzos de intensificación de las OLP/AP en su búsqueda de reconocimiento del Estado, en un contexto de ‘proceso de paz’ con Israel que permanece prácticamente congelado. Entre las recompensas a estos esfuerzos se incluyen el reconocimiento, en la primera mitad de 2011, de varios países Latino Americanos, incluyendo Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Bolivia (dando lugar a un total de 114). Por su parte, ocho Estados europeos – Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Noruega, Portugal, España y el Reino Unido – han ascendido las ‘delegaciones generales’ palestinas de sus capitales a ‘misiones diplomáticas y embajadas’, un estatus generalmente reservado a los Estados.

Si bien el reconocimiento de ‘Estado a Estado’ ha progresado, la ambición palestina actual de adquirir plena membresía en Naciones Unidas se enfrenta todavía a varios obstáculos. En particular, los palestinos necesitarán la recomendación del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU), cuyos requisitos procesales especifican que toda solicitud de membresía debe ser presentada a mediados de julio 2011. Esto abre una posibilidad real a que Estados Unidos utilicen su derecho de veto en el Consejo de Seguridad para bloquear la solicitud.

A su vez, esta situación plantea la posibilidad de que la OLP/AP prosiga una ruta alternativa para hacer avanzar los intereses palestinos, que consistiría en obtener un ascenso de su condición de observadores de Naciones Unidas, en vez de solicitar abiertamente su incorporación a la organización como miembro. Esto daría a Palestina la condición de ‘Estado observador’- equivalente al estatus que la Santa Sede (Vaticano) ha tenido desde 1964, y similar al que tenía Suiza hasta su incorporación como Estado miembro en 2002.

Esta estrategia permitiría obviar la necesidad de asegurarse el apoyo del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, impidiendo así cualquier despliegue del veto estadounidense. La ventaja de esta aproximación consiste en que la propuesta sería muy probablemente exitosa en caso de ser votada en la Asamblea General de Naciones Unidas (AG), dado que en la mayoría de los casos un voto favorable simplemente mayoritario de la Asamblea es en general suficiente para adoptar una resolución, y además, el poder de veto no existe en este órgano.

La desventaja que acarrea es que como Estado observador, Palestina no tendrá derecho a los beneficios que confiere el estatuto de miembro, como son el derecho a votar y participar en la redacción de resoluciones. No obstante, el eventual éxito de esta estrategia ayudaría notablemente a la independencia de Palestina.

El juego de números

En cualquier caso, parece que las OLP/AP tienen intención de utilizar la próxima Asamblea General como foro en el que todos los 192 Estados miembro puedan indicar si reconocen o no a Palestina como Estado. Existen razones tanto simbólicas como prácticas para tomar esta vía: simplifica y acelera el proceso de reconocimiento, y permite a los palestinos comunicar con todos los miembros de Naciones Unidas como punto de mira central, de modo que indudablemente acaparará los titulares de todo el mundo.

No obstante, este reconocimiento ‘de segunda línea’, que se queda corto con relación a la solicitud de miembro de la ONU, no llevaría a Palestina más allá. Incluso si un número significativo de Estados adicionales la reconocieran en un voto de Naciones Unidas, todo lo que se puede decir es que Palestina sería considerada como Estado por aquellos Estados que la reconozcan como tal, pero no a los ojos de quienes no lo hagan. Si bien esto  puede parecer una útil tautología, el caso es que es que en derecho internacional, el reconocimiento no es más que una cuestión bilateral y política sobre la que cada Estado debe decidir. Si por ejemplo el Reino Unido declarara inequívocamente que Palestina es un Estado e iniciara relaciones diplomáticas con ésta, entonces entre ambos existiría una relación inter-estatal. Pero la relación de Palestina con Estados Unidos e Israel, asumiendo que rechacen reconocerla, no sería una relación entre Estados.

Al mismo tiempo, el aumento del número de Estados que concedan el reconocimiento a un ‘recién llegado’ puede en sí mismo contribuir la intensificación gradual de la legitimidad. Existen precedentes sobre este punto que pueden ser relevantes para el caso palestino. En la actualidad, el número de Estados que hoy reconocen al Estado Palestino (114) puede ser insuficiente (a los ojos de muchos profesionales del derecho internacional) para que su independencia pueda ser inferida, pero resulta favorable en comparación con el número  de Estados que han reconocido a Kosovo (76 Estados) y a Taiwán (23 Estados). De hecho, es un número que resulta igualmente impactante a la luz del número de Estados que votaron a favor de la admisión de Israel como miembro de la ONU en 1949 (37 Estados de 58 Estados miembros), un respaldo que entonces se consideró marcaba la consecución de su independencia.

En efecto, el paralelismo directo entre la situación de Israel en 1949 y la de Palestina hoy- teniendo en cuenta el entonces menor número de Estados miembros de la ONU- sugiere que las OLP/AP necesitarían 123 ‘reconocimientos’ para ‘calificarse’ como independiente de acuerdo con la misma proporción de votos porcentuales que Israel recibió en 1949. Ciertamente, votar a favor de una solicitud de membresía de Naciones Unidas no es lo mismo que el reconocimiento; pero se puede asumir justamente que los Estados que voten a favor de la solicitud de Israel de incorporarse como miembro de la ONU  estaban de hecho reconociendo a Israel como Estado, mientras que aquellos que se abstuvieron o votaron en contra de la solicitud en realidad se retuvieron de reconocer al nuevo Estado (aunque muchos de esta categoría más adelante reconocieron a Israel).

Este cálculo es el resultado del siguiente proceso. La votación de la solicitud de miembro de Israel de 1949 dio como resultado: treinta y siete votos a favor, doce en contra y nueve abstenciones de los entonces 58 miembros del órgano. El hecho de que dos tercios de los miembros ‘presentes y votantes’ estuvieran a favor de la admisión fue suficiente para permitir a Israel incorporarse como miembro de la ONU, aunque en total sólo el 64% de los miembros votaran favorablemente. En el contexto de la actual composición de la Asamblea General, el reconocimiento de los 192 Estados miembros equivaldría a 123 votos. De acuerdo con esta relación, las OLP/PA sólo necesitan aumentar en nueve votos su actual número de 114 para alcanzar el mismo número proporcional de reconocimientos que Israel obtuvo en 1949.

En la actualidad, de los países que votaron a favor de la membresía de Israel en Naciones Unidas, veintiuno ya han reconocido el Estado Palestino. Éstos son: Argentina, Bolivia, Bielorrusia, Chile, China, Costa Rica, Cuba, República Checa, República Dominicana, Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Perú, Filipinas, Polonia, Eslovaquia, África del Sur, Ucrania, Rusia, Uruguay y Venezuela. Los países que votaron a favor de la admisión de Israel en 1949 pero que hoy por hoy no han reconocido a Palestina son: Australia, Canadá, Colombia, Francia, Guatemala, Haití, Honduras, Islandia, Liberia, Panamá y Estados Unidos.

La página web del Ministerio de Asuntos Exteriores de Israel tiene listados 156 Estados con los que Israel mantiene relaciones diplomáticas, aunque de hecho Bolivia y Venezuela rompieron estas relaciones en 2009 durante la Operación ‘plomo fundido’ sobre Gaza. En otras palabras, en este momento 154 Estados (el 80% de los miembros de la ONU) reconocen a Israel.

Alcanzar a reunir con éxito 123 votos en Naciones Unidas en Septiembre de 2011 a favor de Palestina, equivaldría en términos porcentuales a obtener la misma proporción que Israel recibió en 1949, y en caso de que las OLP/AP alcanzaran 154 votos (más reconocimientos que los que tiene en la actualidad), entonces estarían en una posición de igualdad vis-à-vis Israel en cuanto a obtención de reconocimientos en la misma medida cuantitativa.

El enfoque práctico

En el corazón del campo de batalla de los próximos dos meses está la Unión Europea y sus veintisiete Estados miembros. La engorrosa política común de acción exterior y seguridad de la UE también obstaculiza cualquier cambio de acción, acrecentando en gran medida el valor que para la OLP/AP supone la búsqueda de apoyos fuera de la UE. Los representantes palestinos podrían por ejemplo beneficiarse de los votos de Estados insulares del Pacífico como Fiji, Nauru, las Islas Solomon, Kiribati, Tuvalu, Tonga, así como de los Estados europeos no comunitarios como Andorra, Croacia, Islandia, Liechtenstein, Macedonia, Mónaco y Noruega. También harían bien en buscar reconocimiento por parte de Estados que se encuentran en una situación similar a la suya, es decir, entidades que reclaman su independencia pero que tienen reconocimiento limitado, como son Kosovo, la Santa Sede y Taiwán.

La acumulación de votos, por importante que sea, no es sino parte de una búsqueda más amplia  de reconocimiento de independencia que comprende otras iniciativas. Éstas incluyen (entre otras acciones de soberanía interna) movimientos de palestinos para afirmar soberanía sobre su territorio mediante la adopción de una Constitución, la celebración de elecciones, la observancia del principio de estado de derecho (Rule of Law) en los territorios de 1967 y la promulgación de una Ley de Nacionalidad Palestina.

En otras palabras, si las OLP/AP comienzan a actuar y a comportarse como si fueran un Estado, más reforzadas saldrán de su situación. Esto puede igualmente implicar la ratificación del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y otros tratados, así como solicitar ser miembro de más organizaciones internacionales.

Cualesquiera sea el resultado de septiembre en Naciones Unidas, una estrategia cuidadosa y bien enfocada de este tipo, que busque reforzar tanto el reconocimiento de independencia por la comunidad internacional como su soberanía interna, sin duda acercará más a la realidad la existencia de un Estado Palestino.

Palabras clave: openSecurity; política internacional; democracia y gobierno; conflicto; Palestina; Oriente Medio; democracia y poder; Israel y Palestina: viejos caminos, nuevos mapas; instituciones y gobierno; globalización; Victor Kattan.

Resumen: La ambición Palestina de convertirse plenamente en Estado miembro de Naciones Unidas se acerca a un momento crucial. Según Victor Kattan, una combinación de cifras y estrategia  hará que la realización de esta ambición  se acerque cada vez más a la realidad.

Sobre el autor: Victor Kattan es asesor del Palestinian Policy Network, Al Shabaka, y antiguo profesor asociado de la School of Oriental and African Studies (SOAS) de Londres. Es autor de From Coexistence to Conquest: International Law and the Origins of the Arab-Israeli Conflict, 1891-1948 [De la coexistencia a la conquista: Derecho internacional y orígenes del conflicto árabe-palestino, 1891-1948], (Londres: Pluto Press, 2009). Su blog puede ser consultado aquí.

Desde la publicación original de este artículo Sudán del Sur se ha convertido en el miembro número 193 de las Naciones Unidas y la Liga Árabe ha dado su aprobación a la intención de Palestina de solicitar su admisión como miembro de Naciones Unidas.