Lo resuelto ayer por la Asamblea General significa un paso importantísimo de la comunidad internacional, un contundente repudio a la agresión de Rusia a Ucrania y una sólida defensa de la legalidad internacional.
Por Ignacio Perotti Pinciroli *
Ayer, miércoles 2 de marzo, la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) aprobó por amplia mayoría la resolución A/ES-11/L.1, que condenó la agresión de Rusia a Ucrania. Lo hizo en el marco de la 11º sesión extraordinaria de emergencia, convocado por el Consejo de Seguridad (CS) ante el bloqueo generado por los reiterados vetos de la Federación Rusa. Mucho se ha discutido en las últimas semanas acerca del papel de ambos órganos de la Naciones Unidas para hacer frente a la preocupante situación generada por la invasión de Rusia. En especial, el debate ha girado en torno a qué puede hacer —y qué no— la Asamblea General ante un bloqueo del Consejo, que es precisamente el punto que quiero tratar en este post, ordenado en torno a las siguientes preguntas: ¿Qué son las sesiones extraordinarias de emergencia de la Asamblea General? ¿Qué tipo de medidas puede adoptar la Asamblea durante este tipo de sesiones y bajo qué fundamentos jurídicos? ¿Qué medidas finalmente aprobó la AGNU en la resolución respecto de Ucrania?
El origen de las sesiones extraordinarias de emergencia de la Asamblea General y la invasión de Rusia a Ucrania
El período ordinario de sesiones de la Asamblea General se produce entre septiembre y diciembre de cada año, pero la Carta de las Naciones Unidas (la Carta) establece que «cada vez que las circunstancias lo exijan», la AGNU también podrá reunirse en sesiones extraordinarias, «a solicitud del Consejo de Seguridad o de la mayoría de los Miembros de las Naciones Unidas» (art. 20 de la Carta). La más famosa reunión extraordinaria de la Asamblea fue la que dio lugar a la adopción de la resolución 377 A (V), titulada «Unión pro paz» (en inglés, «Uniting for Peace»), de 3 de noviembre de 1950.
La resolución se impulsó en respuesta a los reiterados vetos de la entonces Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), que impedían al Consejo de Seguridad adoptar medidas de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales en relación con la agresión de Corea del Norte contra Corea del Sur, en la llamada Guerra de Corea. El Consejo estaba virtualmente bloqueado, y la comunidad internacional se cuestionaba la capacidad de acción de las Naciones Unidas para hacer frente a estos actos de agresión, manifiestamente contrarios al Derecho internacional. En este contexto nacieron las denominadas «sesiones extraordinarias de emergencia», previstas en la resolución «Unión pro paz». Esta resolución permite a la AGNU adoptar un amplio abanico de medidas, que llegan incluso al uso de la fuerza, punto especialmente conflictivo, según se explica luego. El objetivo de esta resolución fue fortalecer las facultades de la Asamblea ante la inacción del Consejo de Seguridad, frente a toda situación que amenace la paz y seguridad internacionales, y a pesar de que la Carta encarga esta función de manera principal a este último órgano.
Ahora bien, y de vuelta a los acontecimientos actuales en relación con Ucrania, como era de esperarse Rusia ha vetado todos los intentos del Consejo de Seguridad de aprobar una resolución para condenar la invasión y adoptar medidas tendentes a poner fin a la guerra. Ante este bloqueo, el pasado 27 de febrero y en una votación de procedimiento —es decir, sin posibilidad de ejercer el derecho de veto por los miembros permanentes, conforme el art. 27.2 de la Carta—, el Consejo aprobó la resolución 2623 (2022) por 11 votos afirmativos, 1 en contra (Rusia) y 3 abstenciones (China, India y Emiratos Árabes Unidos). Dicha resolución reconoció que la falta de unanimidad entre los miembros permanentes del Consejo «le ha impedido ejercer su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales». Así, decidió «convocar un período extraordinario de sesiones de emergencia de la Asamblea General para examinar la cuestión». Luego de la convocatoria del CS, el lunes 28 de febrero la Asamblea comenzó la mencionada 11º sesión extraordinaria de emergencia. La última vez que una sesión de este tipo se había llevado a cabo fue en 1997, es decir hace 25 años, durante la ocupación israelí de los territorios palestinos. Finalmente, ayer 2 de marzo y luego de tres días de encendidos discursos —los videos de las audiencias pueden verse en UN Media—, la Asamblea aprobó la resolución A/ES-11/L.1 por 141 votos a favor, 5 en contra y 35 abstenciones, que condena el ataque de Rusia a Ucrania y le exige a la Federación Rusa el fin del uso de la fuerza, entre otras medidas (ver infra).
¿Qué tipo de medidas puede adoptar la Asamblea General en una sesión extraordinaria de emergencia y bajo qué fundamentos jurídicos?
Según la Carta, el Consejo de Seguridad tiene la «responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales» (art. 24.1). Sin embargo, esto no significa que la Asamblea General no tenga incumbencia alguna en la materia, ya que tiene una competencia subsidiaria aunque, según veremos, limitada. Así, el art. 11.2 de la Carta dispone que la Asamblea «podrá discutir toda cuestión relativa al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales que presente a su consideración cualquier Miembro de las Naciones Unidas o el Consejo de Seguridad (…) y salvo lo dispuesto en el Artículo 12, podrá hacer recomendaciones acerca de tales cuestiones al Estado o Estados interesados o al Consejo de Seguridad o a éste y a aquéllos». Por su parte, el art. 12.1 referido le impide a la Asamblea hacer ese tipo de recomendaciones «[m]ientras el Consejo de Seguridad esté desempeñando las funciones que le asigna esta Carta con respecto a una controversia o situación (…)». En otras palabras, según la letra de la Carta, la Asamblea puede adoptar recomendaciones en relación con situaciones que supongan una amenaza a la paz y seguridad internacionales, siempre y cuando el CS no esté avocado al asunto, o cuando el Consejo se lo remita, como ha ocurrido en el caso de Ucrania.
Pero las previsiones de la Carta, por sí solas, parecen no dejar las cosas tan claras sobre el alcance de las medidas que puede adoptar la AGNU. Ante el bloqueo del Consejo durante la Guerra de Corea por el reiterado uso del veto, la resolución «Unión pro paz» buscó fortalecer esa responsabilidad subsidiaria de la Asamblea en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Así, en el primer párrafo de la sección A, la resolución establece que:
«si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, la Asamblea General examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario, a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales. De no estar a la sazón reunida, la Asamblea General puede reunirse en período extraordinario de sesiones de emergencia dentro de las 24 horas siguientes a la presentación de una solicitud al efecto. Tal período extraordinario de sesiones de emergencia será convocado si así lo solicita el Consejo de Seguridad por el voto de siete cualesquiera de sus miembros, o bien la mayoría de los Miembros de las Naciones Unidas» (destacado añadido).
Según puede apreciarse, la facultad de la Asamblea de debatir este tipo de situaciones y hacer recomendaciones no resulta problemática porque, como se dijo, esta posibilidad ya está prevista en el art. 11 de la Carta. El punto conflictivo y controversial de esta resolución está en la frase que le sigue: «(…) inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario, a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales». Y aquí es donde comienzan las discusiones. Algunos autores dicen que esta facultad constituye una «autoatribución» por parte de la Asamblea, en franca contradicción con la letra de la Carta, que en tales situaciones pone en cabeza únicamente del Consejo de Seguridad autorizar el uso de la fuerza. Y que precisamente por eso, conocedora de los delicados y complejos balances de poder de la ONU, la Asamblea nunca la ha puesto en práctica (Casanovas/Rodrigo, 2021).
Otros autores ven en esta facultad una posibilidad no solo legal sino también legítima de actuación de la Asamblea, vis-à-vis una situación extrema de inacción o bloqueo del vértice principal del sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas que es el Consejo de Seguridad. En este sentido, hay quienes señalan ciertos requisitos para que la Asamblea haga uso de esta facultad, a saber: i) que el CS no haya podido adoptar una resolución para hacer frente a la situación, no por no haber conseguido la mayoría necesaria sino por el voto negativo de un miembro permanente (ejercicio del veto), y ii) una de tres situaciones tienen que haberse producido: una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión (Johnson, 2014). Si se cumplen tales extremos, la Asamblea «examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario».
Otros destacan la evolución que ha tenido el sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas, no sin cierta cautela. Si bien al momento de aprobar la resolución resultaba difícilmente reconciliable con la Carta, se dice que «desde el punto de vista político no es en absoluto aconsejable que la Asamblea General permanezca al margen cuando surge un conflicto importante», por lo que en retrospectiva, los límites que ponen los arts. 11 y 12 de la Carta han «ido perdiendo su perfil original» (Tomuschat, 2008). En la opinión consultiva sobre las Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado (2004), la Corte Internacional de Justicia (CIJ) ha resaltado dicha evolución en la práctica de ambos órganos de la ONU, al decir que:
«la Corte observa que, con el tiempo, ha habido una tendencia cada vez mayor de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad a ocuparse en forma paralela de los mismos asuntos relacionados con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (…) La Corte estima que la práctica aceptada de la Asamblea General, tal como ha evolucionado, es compatible con lo dispuesto en el párrafo 1 del Artículo 12 de la Carta».
La Corte acepta la posibilidad de que la Asamblea discuta y emita recomendaciones en relación con el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Sin embargo, siguiendo la línea de la opinión consultiva sobre Ciertos gastos de las Naciones Unidas (1962), es tajante en dejar en claro que las acciones coercitivas dependen en forma exclusiva del Consejo de Seguridad.
Más allá de estos debates, hay quienes señalan que la Asamblea General ya ha utilizado esta facultad para ordenar el uso de la fuerza, lo que no resulta del todo correcto. Por el contrario, ha habido dos situaciones que podrían inducir a error para afirmar lo anterior. La primera, en relación con la Guerra de Corea y la resolución 498 (V), de 1º de febrero de 1951, la cual, reiterando los términos utilizados en la resolución «Unión pro paz», condenó la agresión de la República Popular de China en Corea y conminó a las tropas chinas que salieran del territorio coreano. Además, dicha resolución exhortó a los países miembros de la ONU a continuar apoyando a las fuerzas armadas de las Naciones Unidas en Corea. La segunda, la resolución ES-8/2, adoptada por la AGNU el 14 de septiembre de 1981 respecto de la Guerra de la Frontera de Sudáfrica, que no recomendó el uso de la fuerza ni ningún tipo de acción coercitiva, pero que exhortaba a los Estados miembros a asistir militarmente a la Organización del Pueblo de África del Sudoeste con el objetivo de defender su soberanía e integridad territorial contra los actos de agresión por parte de Sudáfrica (Johnson, 2014).
En definitiva, la posibilidad de que la Asamblea General autorice el uso de la fuerza en caso de inacción o bloqueo del Consejo de Seguridad no es para nada clara, ni tampoco es un tema sencillo. No obstante, por el momento este no parece ser el escenario actual, ya que la resolución que aprobó ayer la Asamblea General ni siquiera menciona esa posibilidad, sino que condena en forma enfática la invasión de Rusia a Ucrania y adopta otras medidas tendentes al fin de la agresión rusa.
Sobre la resolución A/ES-11/L.1, de 2 de marzo de 2022, aprobada por la Asamblea General
La resolución adoptada ayer por la Asamblea General, resolución A/ES-11/L.1, condena la agresión de Rusia a Ucrania y llama a un cese de las hostilidades. La resolución, al igual que la agenda fijada por la Asamblea para la sesión de emergencia, refiere expresamente a la resolución 377 A (V) «Unión pro paz», y a la falta de unanimidad del Consejo de Seguridad. Lo resuelto ayer por la Asamblea General significa un paso importantísimo de la comunidad internacional, un contundente repudio a la agresión de Rusia a Ucrania y una sólida defensa de la legalidad internacional. La resolución ha dejado en evidencia la gravedad y seriedad de los hechos, que socavan las bases más sagradas construidas por el Derecho internacional. La abrumadora mayoría que votó a favor —141 Estados— contrasta con los escasos 5 votos en contra —Rusia, Bielorrusia, Siria, Corea del Norte y Eritrea— y las 35 abstenciones.
En cuanto al contenido de la resolución, hay que destacar que la AGNU dijo todo lo que había que decir sobre la situación que se vive en el Este de Europa. En primer lugar, la Asamblea «Reafirma su compromiso con la soberanía, la independencia política, la unidad y la integridad territorial de Ucrania dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente, que se extienden a sus aguas territoriales». En segundo lugar, la resolución señala que «deplora en los términos más enérgicos la agresión cometida por la Federación de Rusia contra Ucrania (…), a la vez que le exige a Rusia que «ponga fin de inmediato al uso de la fuerza contra Ucrania» y que se «abstenga de recurrir a cualquier otra forma ilícita de amenaza o uso de la fuerza contra cualquier otro Estado miembro».
Asimismo, se exige el retiro inmediato, por completo y sin condiciones de todas las fuerzas militares de Rusia del territorio de Ucrania, al tiempo que repudia el reconocimiento internacional de las regiones ucranianas de Donetsk y Luhansk, al que califica de «una violación de la integridad territorial y la soberanía de Ucrania» e «incompatible con los principios de la Carta». De igual forma, deplora la intervención de Bielorrusia en el conflicto, y le exhorta a cumplir con sus obligaciones internacionales.
La resolución también condena todas las violaciones del Derecho internacional humanitario y de los derechos humanos, y conmina a las partes al respeto de la legalidad internacional, a la vez que insta a la inmediata resolución pacífica del conflicto y a continuar el diálogo político, las negociaciones, la mediación y otros medios pacíficos. Por último, y tal como se señaló antes, la resolución no se pronuncia sobre el uso de la fuerza, ni sobre el apoyo militar de los Estados miembros —o de la OTAN— a Ucrania. Este parece ser un tono correcto y mesurado de la Asamblea, en un primer paso dirigido a mostrar a Rusia el contundente apoyo de la comunidad internacional a Ucrania y la enérgica condena a sus actos ilícitos.
______________________________
* Profesor de Derecho internacional público en la Universidad Europea de Madrid. Candidato a doctor en la Universidad Autónoma de Madrid. Agradezco al Prof. Carlos Espósito por sus sugerencias y su atenta lectura del borrador del post. Contacto: ignacio.perotti.pinciroli@gmail.com – @nachoperotti
Carta de seis Premios Nobel a David Cameron sobre Malvinas
marzo 28, 2012
Transcribo la carta de seis Premios Nobel de la Paz que instan al Primer Ministro Cameron a negociar sobre Malvinas.
Señor David Cameron
Primer Ministro del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.Los abajo firmantes, ciudadanos/as de distintos países del mundo interesados en la paz mundial, queremos hacerle llegar nuestra preocupación en relación a la disputa territorial que mantienen el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte con la República Argentina por las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur.
Como lo señaló la Presidenta de la Republica Argentina, Dra. Cristina Fernández de Kirchner, el gobierno argentino solicita que su país cumpla con la Resolución 2065 que la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el 16 de diciembre de 1965, la que expresa que:
“Tomando nota de la existencia de una disputa entre los Gobiernos de la Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte acerca de la soberanía sobre dichas Islas,
Invita a los Gobiernos de la Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte a proseguir sin demora las negociaciones recomendadas por el Comité Especial […] a fin de encontrar una solución pacífica al problema, teniendo debidamente en cuenta las disposiciones y los objetivos de la Carta de las Naciones Unidas y de la Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General, así como los intereses de la población de las Islas Malvinas”.
Asimismo, la máxima instancia internacional vuelve a expedirse a través de la Resolución 3160 (XXVIII) de la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1973, con una muy amplia mayoría de votos a favor y sin votos en contra, reconociendo “los continuos esfuerzos realizados por el gobierno argentino” y declaraba “la necesidad de que se aceleren las negociaciones previstas en la Resolución 2065 (XX) […] para arribar a una solución pacífica de la disputa de soberanía existente” entre los gobiernos de ambos países.
Desde 1982 la Asamblea General de las NN.UU. viene generando y renovando Resoluciones que llaman a los dos países a sentarse a dialogar. Asimismo, el Comité Especial de Descolonización de las NNUU adopta anualmente una Resolución en la que se solicita a ambos Gobiernos afianzar el actual proceso de diálogo y cooperación mediante la reanudación de las negociaciones, a fin de encontrar, a la mayor brevedad posible, una solución pacífica a la controversia de soberanía.
Este llamado al diálogo y a la negociación también ha sido realizado –a través de Resoluciones y Declaraciones- por distintas instancias de la comunidad internacional, organismos internacionales regionales, organismos multilaterales y foros internacionales tales como la Organización de Estados Americanos (OEA), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR), el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), Comunidad Sudamericana de Naciones, Grupo de Río, Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC); Declaraciones de las Cumbres Iberoamericanas, Cumbres Sudamericanas, Primera Cumbre Energética Sudamericana, Cumbres de Países de América Latina y el Caribe (CALC), II Cumbre América del Sur – África, Cumbres de Países Sudamericanos y Países Árabes, Grupo de los 77 y China, entre otros.
Queremos recordar que en la actualidad la región latinoamericana y el Caribe constituyen un territorio de paz y de prosperidad, mientras que en el resto del el mundo muchas regiones padecen conflictos bélicos que ponen en serio riesgo la paz mundial.
El incumplimiento por parte del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de las Resoluciones de las Naciones Unidas, la falta de voluntad para dialogar con un país (Argentina) democrático y con vocación de paz plenamente demostrada, y la instalación y mantenimiento de una base militar en este continente (en las Islas Malvinas), su constante reforzamiento y la realización de maniobras militares aero-navales, ponen en serio riesgo la paz y la convivencia de esta parte del mundo.
Por ello le solicitamos que el gobierno británico revea su posición de no dialogar en este tema, y le reiteramos nuestro pedido de cumplimiento de las Resoluciones de las Naciones Unidas para dialogar con la República Argentina.
Premios Nobel de la Paz firmantes:
Adolfo Pérez Esquivel (Argentina)
Rigoberta Menchu Tum (Guatemala)
Jody Williams (Estados Unidos)
Desmond Tutu (Sudáfrica)
Shirin Ebadi (Irán)
Mairead Corrigan (Irlanda del Norte)
La denuncia de Argentina a Reino Unido en la ONU
febrero 8, 2012
La Presidenta de la República Argentina Cristina Fernández Kirchner anunció ayer en un discurso que el caso Malvinas “se ha transformado en causa regional y global» por varias razones: «porque hemos desplegado un fuerte reclamo y una fuerte política hacia todos los países de América”; «porque vemos como se están depredando nuestros recursos naturales”; «porque están militarizando el Atlántico Sur una vez más”. Esta última afirmación surge de la lectura que hace Argentina del envío del buque de guerra HSM Dauntless a las aguas del Océano Atlántico Sur y de la presencia de un heredero de la corona británica para hacer prácticas militares en Malvinas. La Presidenta Kirchner afirmó que repudiaba la militarización del Atlántico Sur y que había dado instrucciones a su canciller para que formulase una protesta formal ante Naciones Unidas.
La denuncia de Argentina, de acuerdo con lo que dijo la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner en su discurso de ayer, se hará ante el Consejo de Seguridad y la Asamblea General de las Naciones Unidas. El contenido de la denuncia no ha sido revelado con detalle y sólo se dice que se denunciará la «militarización del Atlántico Sur». Se trataría de una denuncia de contenido fundamentalmente político y diplomático antes que jurídico. En la Asamblea General se puede discutir prácticamente cualquier asunto o cuestión que planteen los miembros de las Naciones Unidas, pero sus decisiones, en principio, sólo constituyen recomendaciones. El Consejo tiene competencia para investigar este tipo de denuncias, que pueden ser presentadas por cualquier Estado miembro de Naciones Unidas, bien se trate de controversias internacionales o de situaciones susceptibles de conducir a fricciones internacionales. Ahora bien, en el Consejo esas denuncias pueden conducir a resoluciones obligatorias si, además del apoyo político de los miembros del Consejo, especialmente de los miembros permanentes, el contenido de la denuncia constituye una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión (artículo 39 Carta Naciones Unidas). No es imposible que el envío del buque de guerra HMS Dauntless pudiera convertirse en una amenaza a la paz, pero por ahora resulta una interpretación que tendría escasos apoyos en el Consejo, no sólo por los miembros que lo componen (el Reino Unido es uno de los cinco miembros permanentes), sino también porque en principio esa sola acción no supone una violación del derecho internacional. En cualquier caso, el envío de ese moderno buque de guerra es especialmente inoportuno en fechas tan cercanas al treinta aniversario de la guerra de las Malvinas. Más aún cuando ayer mismo, el día en que se desclasificó el Informe Rattenbach, donde se critica severamente las decisiones de la dictadura militar argentina que llevaron a la guerra en 1982, la Presidenta Fernández de Kirchner aseguraba que los argentinos han «sufrido demasiado la violencia» y que “nadie espere de nosotros ninguna respuesta que esté por fuera de la política y de la diplomacia”. En ese contexto, la eventual protesta argentina tiene un significado diplomático y político muy relevante.
La razonable apuesta Palestina en la ONU
septiembre 21, 2011
En el plan original de Naciones Unidas había dos Estados: Israel y Palestina. Israel fue aceptada como Estado miembro en 1949. Este viernes, más de medio siglo después de que lo lograse Israel, la Autoridad Palestina solicitará su ingreso en la ONU como Estado miembro de pleno derecho. No lo va a conseguir, porque las reglas de la Organización exigen que el Consejo de Seguridad recomiende a la Asamblea su admisión como miembro, una decisión que exige el apoyo de nueve votos a favor y ningún voto en contra de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, uno de los cuales, Estados Unidos de América, ha anunciado ya su veto. Le quedará la vía menos exigente de la Asamblea General, donde con un apoyo de una mayoría simple de Estados miembros, podrá ver reconocida una mejora de su estatuto de ‘ente’ observador por otro de observador permanente como Estado no miembro de la Organización. Será un paso importante, porque le permitirá avanzar en la consecución de derechos, pero no será miembro de pleno derecho. En este caso, la redacción de la resolución de la Asamblea General que contenga la decisión será clave para el futuro del conflicto.
Por lo pronto, en relación con la petición del próximo viernes, la Autoridad Palestina tiene derecho a solicitar su admisión como miembro de Naciones Unidas. Es más, desde una perspectiva diplomática, la decisión de la Autoridad Palestina es razonable. Palestina ya es reconocida por más de un centenar de Estados miembros de las Naciones Unidas, muchos más que Kosovo, por ejemplo. Tiene población, gobierno y un territorio, ocupado y con fronteras indefinidas, sí, pero como ocurre con otros Estados del mundo. Estados Unidos sostiene que Palestina debe seguir los cauces de una negociación internacional. Sin embargo, no parece tener muchos sentido para la Autoridad Palestina seguir esperando que se produzca una negociación efectiva en un contexto donde no se ha logrado ningún avance significativo para ellos en tantos años. De hecho, la situación ha ido empeorando para el proyecto de un Estado palestino en todos los sentidos: cada vez hay más asentamientos de colonos israelíes en territorios ocupados y, salvo que la situación cambie, parece que muchos se sienten cómodos y hasta se han olvidado de la solución de los dos Estados.
Es importante destacar que la solicitud Palestina en Naciones Unidas no pone en duda el Estado de Israel. Al contrario, como sostiene con razón mi colega Marcelo Kohen, votar a favor de dos Estados sobre la base de las fronteras anteriores a 1967 es un mensaje claro para los radicales de ambos bandos que quieren negar los derechos de los unos y los otros.
Este artículo de Victor Kattan fue publicado originalmente en inglés por openDemocracy el 6 de julio de 2011 y ha sido traducido al español por Alejandra Torres Camprubí. La versión en inglés se puede leer aquí.
La independencia de Palestina: un momento de inflexión
por Victor Kattan
La Organización de Naciones Unidas (ONU) se ha convertido en el foco central de la búsqueda palestina por obtener su independencia. Mahmoud Abbas, presidente de la Organización de Liberación Palestina (OLP) y de la Autoridad Nacional Palestina (AP) ha declarado en septiembre de 2011 ante la Asamblea General de Naciones Unidas que las OLP/AP van a ‘solicitar el reconocimiento internacional del Estado Palestino conforme a la demarcación fronteriza de 1967, y que nuestro Estado sea plenamente admitido como miembro de Naciones Unidas’.
Este anuncio forma parte de una estrategia diplomática más amplia que ha dado lugar a esfuerzos de intensificación de las OLP/AP en su búsqueda de reconocimiento del Estado, en un contexto de ‘proceso de paz’ con Israel que permanece prácticamente congelado. Entre las recompensas a estos esfuerzos se incluyen el reconocimiento, en la primera mitad de 2011, de varios países Latino Americanos, incluyendo Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Bolivia (dando lugar a un total de 114). Por su parte, ocho Estados europeos – Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Noruega, Portugal, España y el Reino Unido – han ascendido las ‘delegaciones generales’ palestinas de sus capitales a ‘misiones diplomáticas y embajadas’, un estatus generalmente reservado a los Estados.
Si bien el reconocimiento de ‘Estado a Estado’ ha progresado, la ambición palestina actual de adquirir plena membresía en Naciones Unidas se enfrenta todavía a varios obstáculos. En particular, los palestinos necesitarán la recomendación del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU), cuyos requisitos procesales especifican que toda solicitud de membresía debe ser presentada a mediados de julio 2011. Esto abre una posibilidad real a que Estados Unidos utilicen su derecho de veto en el Consejo de Seguridad para bloquear la solicitud.
A su vez, esta situación plantea la posibilidad de que la OLP/AP prosiga una ruta alternativa para hacer avanzar los intereses palestinos, que consistiría en obtener un ascenso de su condición de observadores de Naciones Unidas, en vez de solicitar abiertamente su incorporación a la organización como miembro. Esto daría a Palestina la condición de ‘Estado observador’- equivalente al estatus que la Santa Sede (Vaticano) ha tenido desde 1964, y similar al que tenía Suiza hasta su incorporación como Estado miembro en 2002.
Esta estrategia permitiría obviar la necesidad de asegurarse el apoyo del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, impidiendo así cualquier despliegue del veto estadounidense. La ventaja de esta aproximación consiste en que la propuesta sería muy probablemente exitosa en caso de ser votada en la Asamblea General de Naciones Unidas (AG), dado que en la mayoría de los casos un voto favorable simplemente mayoritario de la Asamblea es en general suficiente para adoptar una resolución, y además, el poder de veto no existe en este órgano.
La desventaja que acarrea es que como Estado observador, Palestina no tendrá derecho a los beneficios que confiere el estatuto de miembro, como son el derecho a votar y participar en la redacción de resoluciones. No obstante, el eventual éxito de esta estrategia ayudaría notablemente a la independencia de Palestina.
El juego de números
En cualquier caso, parece que las OLP/AP tienen intención de utilizar la próxima Asamblea General como foro en el que todos los 192 Estados miembro puedan indicar si reconocen o no a Palestina como Estado. Existen razones tanto simbólicas como prácticas para tomar esta vía: simplifica y acelera el proceso de reconocimiento, y permite a los palestinos comunicar con todos los miembros de Naciones Unidas como punto de mira central, de modo que indudablemente acaparará los titulares de todo el mundo.
No obstante, este reconocimiento ‘de segunda línea’, que se queda corto con relación a la solicitud de miembro de la ONU, no llevaría a Palestina más allá. Incluso si un número significativo de Estados adicionales la reconocieran en un voto de Naciones Unidas, todo lo que se puede decir es que Palestina sería considerada como Estado por aquellos Estados que la reconozcan como tal, pero no a los ojos de quienes no lo hagan. Si bien esto puede parecer una útil tautología, el caso es que es que en derecho internacional, el reconocimiento no es más que una cuestión bilateral y política sobre la que cada Estado debe decidir. Si por ejemplo el Reino Unido declarara inequívocamente que Palestina es un Estado e iniciara relaciones diplomáticas con ésta, entonces entre ambos existiría una relación inter-estatal. Pero la relación de Palestina con Estados Unidos e Israel, asumiendo que rechacen reconocerla, no sería una relación entre Estados.
Al mismo tiempo, el aumento del número de Estados que concedan el reconocimiento a un ‘recién llegado’ puede en sí mismo contribuir la intensificación gradual de la legitimidad. Existen precedentes sobre este punto que pueden ser relevantes para el caso palestino. En la actualidad, el número de Estados que hoy reconocen al Estado Palestino (114) puede ser insuficiente (a los ojos de muchos profesionales del derecho internacional) para que su independencia pueda ser inferida, pero resulta favorable en comparación con el número de Estados que han reconocido a Kosovo (76 Estados) y a Taiwán (23 Estados). De hecho, es un número que resulta igualmente impactante a la luz del número de Estados que votaron a favor de la admisión de Israel como miembro de la ONU en 1949 (37 Estados de 58 Estados miembros), un respaldo que entonces se consideró marcaba la consecución de su independencia.
En efecto, el paralelismo directo entre la situación de Israel en 1949 y la de Palestina hoy- teniendo en cuenta el entonces menor número de Estados miembros de la ONU- sugiere que las OLP/AP necesitarían 123 ‘reconocimientos’ para ‘calificarse’ como independiente de acuerdo con la misma proporción de votos porcentuales que Israel recibió en 1949. Ciertamente, votar a favor de una solicitud de membresía de Naciones Unidas no es lo mismo que el reconocimiento; pero se puede asumir justamente que los Estados que voten a favor de la solicitud de Israel de incorporarse como miembro de la ONU estaban de hecho reconociendo a Israel como Estado, mientras que aquellos que se abstuvieron o votaron en contra de la solicitud en realidad se retuvieron de reconocer al nuevo Estado (aunque muchos de esta categoría más adelante reconocieron a Israel).
Este cálculo es el resultado del siguiente proceso. La votación de la solicitud de miembro de Israel de 1949 dio como resultado: treinta y siete votos a favor, doce en contra y nueve abstenciones de los entonces 58 miembros del órgano. El hecho de que dos tercios de los miembros ‘presentes y votantes’ estuvieran a favor de la admisión fue suficiente para permitir a Israel incorporarse como miembro de la ONU, aunque en total sólo el 64% de los miembros votaran favorablemente. En el contexto de la actual composición de la Asamblea General, el reconocimiento de los 192 Estados miembros equivaldría a 123 votos. De acuerdo con esta relación, las OLP/PA sólo necesitan aumentar en nueve votos su actual número de 114 para alcanzar el mismo número proporcional de reconocimientos que Israel obtuvo en 1949.
En la actualidad, de los países que votaron a favor de la membresía de Israel en Naciones Unidas, veintiuno ya han reconocido el Estado Palestino. Éstos son: Argentina, Bolivia, Bielorrusia, Chile, China, Costa Rica, Cuba, República Checa, República Dominicana, Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Perú, Filipinas, Polonia, Eslovaquia, África del Sur, Ucrania, Rusia, Uruguay y Venezuela. Los países que votaron a favor de la admisión de Israel en 1949 pero que hoy por hoy no han reconocido a Palestina son: Australia, Canadá, Colombia, Francia, Guatemala, Haití, Honduras, Islandia, Liberia, Panamá y Estados Unidos.
La página web del Ministerio de Asuntos Exteriores de Israel tiene listados 156 Estados con los que Israel mantiene relaciones diplomáticas, aunque de hecho Bolivia y Venezuela rompieron estas relaciones en 2009 durante la Operación ‘plomo fundido’ sobre Gaza. En otras palabras, en este momento 154 Estados (el 80% de los miembros de la ONU) reconocen a Israel.
Alcanzar a reunir con éxito 123 votos en Naciones Unidas en Septiembre de 2011 a favor de Palestina, equivaldría en términos porcentuales a obtener la misma proporción que Israel recibió en 1949, y en caso de que las OLP/AP alcanzaran 154 votos (más reconocimientos que los que tiene en la actualidad), entonces estarían en una posición de igualdad vis-à-vis Israel en cuanto a obtención de reconocimientos en la misma medida cuantitativa.
El enfoque práctico
En el corazón del campo de batalla de los próximos dos meses está la Unión Europea y sus veintisiete Estados miembros. La engorrosa política común de acción exterior y seguridad de la UE también obstaculiza cualquier cambio de acción, acrecentando en gran medida el valor que para la OLP/AP supone la búsqueda de apoyos fuera de la UE. Los representantes palestinos podrían por ejemplo beneficiarse de los votos de Estados insulares del Pacífico como Fiji, Nauru, las Islas Solomon, Kiribati, Tuvalu, Tonga, así como de los Estados europeos no comunitarios como Andorra, Croacia, Islandia, Liechtenstein, Macedonia, Mónaco y Noruega. También harían bien en buscar reconocimiento por parte de Estados que se encuentran en una situación similar a la suya, es decir, entidades que reclaman su independencia pero que tienen reconocimiento limitado, como son Kosovo, la Santa Sede y Taiwán.
La acumulación de votos, por importante que sea, no es sino parte de una búsqueda más amplia de reconocimiento de independencia que comprende otras iniciativas. Éstas incluyen (entre otras acciones de soberanía interna) movimientos de palestinos para afirmar soberanía sobre su territorio mediante la adopción de una Constitución, la celebración de elecciones, la observancia del principio de estado de derecho (Rule of Law) en los territorios de 1967 y la promulgación de una Ley de Nacionalidad Palestina.
En otras palabras, si las OLP/AP comienzan a actuar y a comportarse como si fueran un Estado, más reforzadas saldrán de su situación. Esto puede igualmente implicar la ratificación del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y otros tratados, así como solicitar ser miembro de más organizaciones internacionales.
Cualesquiera sea el resultado de septiembre en Naciones Unidas, una estrategia cuidadosa y bien enfocada de este tipo, que busque reforzar tanto el reconocimiento de independencia por la comunidad internacional como su soberanía interna, sin duda acercará más a la realidad la existencia de un Estado Palestino.
Palabras clave: openSecurity; política internacional; democracia y gobierno; conflicto; Palestina; Oriente Medio; democracia y poder; Israel y Palestina: viejos caminos, nuevos mapas; instituciones y gobierno; globalización; Victor Kattan.
Resumen: La ambición Palestina de convertirse plenamente en Estado miembro de Naciones Unidas se acerca a un momento crucial. Según Victor Kattan, una combinación de cifras y estrategia hará que la realización de esta ambición se acerque cada vez más a la realidad.
Sobre el autor: Victor Kattan es asesor del Palestinian Policy Network, Al Shabaka, y antiguo profesor asociado de la School of Oriental and African Studies (SOAS) de Londres. Es autor de From Coexistence to Conquest: International Law and the Origins of the Arab-Israeli Conflict, 1891-1948 [De la coexistencia a la conquista: Derecho internacional y orígenes del conflicto árabe-palestino, 1891-1948], (Londres: Pluto Press, 2009). Su blog puede ser consultado aquí.
Desde la publicación original de este artículo Sudán del Sur se ha convertido en el miembro número 193 de las Naciones Unidas y la Liga Árabe ha dado su aprobación a la intención de Palestina de solicitar su admisión como miembro de Naciones Unidas.
aquiescencia 