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Publicación de los elementos del borrador sobre un tratado de empresas y derechos humanos que se negociará

octubre 6, 2017

Por Nicolás Carrillo Santarelli

El pasado 29 de septiembre se publicaron los “ELEMENTS FOR THE DRAFT LEGALLY BINDING INSTRUMENT ON TRANSNATIONAL CORPORATIONS AND OTHER BUSINESS ENTERPRISES WITH RESPECT TO HUMAN RIGHTS” en la página web de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en el documento HRC Res. A/HRC/RES/26/9, que puede descargarse en este hipervínculo. Comparto la opinión de Claire Methven O’Brien, quien dijo que el contenido es (mucho) mejor de lo esperado, como expresó aquí. ¿Por qué razón? Porque no descuida ninguno de los tres pilares (protección estatal, respeto empresarial, reparaciones) del marco y los Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos y, de hecho, los recoge de manera fuerte en todo momento: enfatizando que los Estados ciertamente tienen deberes ineludibles, pero recordando también que es imprescindible responsabilizar internamente a las empresas y que estas tienen compromisos internacionales. Echemos un vistazo a algunos aspectos norables:

En primer lugar, el borrador no se limita a determinadas empresas en virtud de su (supuesta) naturaleza intrínseca sino que se ocupa de toda actividad empresarial de índole transnacional, con independencia de la naturaleza (local, etc.) de la corporación en cuestión. En este sentido, se señala en el punto 2.2 sobre ámbito de aplicación que este versa sobre “Violations or abuses of human rights resulting from any business activity that has a transnational character, including by firms, partnerships, corporations, companies, other associations, natural or juridical persons, or any combination thereof, irrespective of the mode of creation or control or ownership, and includes their branches, subsidiaries, affiliates, or other entities directly or indirectly controlled by them”. Esta fórmula me parece agridulce: si bien toda empresa puede violar derechos humanos y ha de ser controlada (no siendo siempre efectivo el control estatal), en parte calma las inquietudes de quienes se oponías (con razón, a mi juicio) a que sólo empresas de grupos multinacionales fuesen destinatarios de las normas propuestas, lo cual me parece ciertamente insuficiente dado el abuso en que toda empresa puede incurrir.

En cuanto a los Estados, se enfatiza que ellos tienen una responsabilidad “primaria” (punto 3), lo cual ha de despejar dudas de quienes temen que se debiliten sus obligaciones.  De hecho, tampoco se pretende adoptar un esquema exclusivamente internacional, en tanto se dice que las reclamaciones deben poder ser accesibles internamente (lo cual es lógico porque, como dijo John H. Knox, los ordenamientos estatales suelen -no siempre es así- tener más recursos y posibilidades de éxito), al afirmarse que “States should strengthen administrative and civil penalties in cases of human rights violations or abuses carried out by TNCs and OBEs. States which do not yet have regulations on criminal legal liability on legal persons are invited to adopt them in order to fight impunity and protect the rights of victims of violations of human rights perpetrated by TNCs and OBEs.”

Si bien no se descuida ni desdeña el derecho interno, es interesante observar que se estima en el borrador que sería factible regular procedimientos de supervisión directa internacional de ciertas conductas corporativas, lo cual es interesante. En este sentido, y en relación con el tercer pilar, en el punto b.2 se dice que:

“State Parties may decide to establish a Committee on the issue of Business and Human Rights, which will have, among others, the following duties:

–  Examining the progress made by State Parties in achieving the realization of the obligations undertaken in the present instrument.

–  Assess, investigate and monitor the conduct and operations of TNCs.

–  Conduct country visits in accordance to its mandate.

–  Examine the periodical reports according to its mandate.

–  Receive and examine communications according to its mandate” (subrayado añadido).

Con independencia del esquema propuesto, la idea de que haya procedimientos supranacionales de controversias sobre empresas y derechos humanos no es nuevo, y puede interesar incluso a empresas para limpiar su nombre (una gran diferencia entre estas y la sociedad civil alude a la naturaleza confidencial o pública que tendría el procedimiento). Al respecto, pueden leerse las propuestas de Claes Cronstedt y otros sobre arbitraje en la materia, en documentos disponibles aquí.

Pasando al segundo pilar, entre muchos otros aspectos, destaco la idea de que se enfatice que las empresas tienen responsabilidad directa en material de derechos humanos, al hablarse directamente del respeto que tienen que tener frente a ellos y de su deber de evitar impactos negativos de su conducta en su goce y ejercicio, empleando el vocablo “shall”, que, como bien ha apuntado Andrew Clapham (ver el acápite 2.5), alude a una obligación hard (el autor señala que “Some states wishing to see a stronger legal obligation preferred the word ‘shall’ instead of ‘should’).

Al respecto, el borrador señala que las empresas:

shall comply with all applicable laws and respect internationally recognized human rights, wherever they operate, and throughout their supply chains […] shall prevent human rights impacts of their activities and provide redress when it has been so decided through legitimate judicial or non-judicial processes […] shall design, adopt and implement internal policies consistent with internationally recognized human rights standards” (subrayado añadido).

Por último, es ineludible indagar qué ocurre con la jurisdicción extraterritorial y obligaciones en esta materia, que ha sido un frecuente caballo de batalla y objeto de disputa. Sobre esta cuestión, aplaudo que el borrador propuesto acoja la inquietud de quienes con razón dicen que las empresas pueden disolverse o prevalerse de técnicas (como el velo corporativo) para escapar del control del Estado donde realizan sus actividades (host State), lo cual hace imperioso someter a obligaciones a los Estados de su nacionalidad o que tengan conexión o influencia considerable sobre ellas. Cito extensamente las interesantes ideas, que con tino y justicia hablan de la necesidad de proteger a las víctimas y de cómo una jurisdicción amplia evitaría fenómenos de race to the bottom forum shopping al crear un mínimo común denominador armónico:

“During the first and second session of the OEIGWG, there was a strong call to include elements regarding the need to have effective administration of justice and enforcement of judgments, considering the economic, historic and cultural circumstances of each State.

TNCs and OBEs “under the jurisdiction” of the State Party could be understood as any TNC and OBE which has its center of activity, is registered or domiciled, or is headquartered or has substantial activities in the State concerned, or whose parent or controlling company presents such a connection to the State concerned.

Particularly, it has been considered that the legally binding instrument has an enormous potential to avoid TNCs and other OBEs from making use of limitations established by territorial jurisdiction in order to escape from potential prosecution in the host States where they operate.

The inclusion of a broad concept of jurisdiction will also allow victims of such abuse by transnational corporations to have access to justice and obtain remediation through either the forum where the harm was caused, or the forum where the parent company is incorporated or where it has a substantial presence. Similarly, an instrument of this nature could allow the standardization of jurisdictional rules and human rights obligations, allowing victims to access prompt and effective access to justice” (subrayado añadido).

En últimas, un buen paso en un proceso que no puede parar. Hoy se dio el premio Nobel de paz a quienes impulsaron el desarme nuclear, y es imprescindible regular otros aspectos críticos, siendo conscientes de que la regulación no es suficiente en sí misma y debe complementarse con estrategias de cultura (señaladas por el propio Ruggie en su Framework, documento A/HRC/8/5, párr. 27, entre otros) y de otra índole, como bien ha apuntado Amartya Sen en sus Elements of a Theory of Human Rights.

A propósito de esta idea de complementariedad de estrategias, hay que enfatizar que defender un tratado no supone excluir o desdeñar la importancia de los Principios Rectores u otras dinámicas (consuetudinarias o por la vía de Principios Generales, entre otras). Como dijo la Santa Sede con palabras que comparto a propósito de los debates sobre un tratado de empresas y derechos humanos:

“While the unanimous endorsement of the Guiding Principles by the Human Rights Council signalled a strong global political commitment, targeted efforts have been necessary in order to effectively disseminate them worldwide to all stakeholders […] Despite the significant efforts made to implement the Guiding Principles, key challenges remain […] The ability of international corporations to partially escape territoriality and carve for themselves an existence “in-between” national legislation is rightly one of the concerns of the International Community […] A binding instrument would raise moral standards and change the way international corporations understand their role and activities […] While the Guiding Principles can improve the integration of the priority of the human person and the environment in international economic activity, only a binding instrument will be more effective in advancing this objective”.

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