aquiescencia

Por Nicolás Carrillo Santarelli

Los medios de comunicación han difundido ampliamente, con toda justificación, las conclusiones adoptadas el 7 de enero de 2020 por parte del Comité de Derechos Humanos en el asunto Ioane Teitiota contra Nueva Zelanda. El denunciante reclamó contra la devolución a su Estado de nacionalidad, Kiribati, por parte del Estado denunciado, tras el rechazo de su solicitud de reconocimiento de estatuto de refugiado. Según los argumentos de la parte denunciante, los efectos del cambio climático y el incremento en el nivel del mar generaron situaciones de riesgo tales como la escasez de agua potable y en condiciones adecuadas, riesgos de violencia generados por luchas desatadas como consecuencia de la disminución del territorio habitable, problemas para cultivar y subsistir, y otros. Un tribunal neozelandés manifestó al respecto que el señor Teitiota no era un refugiado en términos convencionales (párr. 2.8), y que los riesgos invocados constituían conjeturas (párr. 2.9). La Corte Suprema de Nueva Zelanda, por su parte, consideró que no podía excluirse la posibilidad eventual de que “degradation resulting from climate change or other natural disasters could “create a pathway into the Refugee Convention or other protected person jurisdiction”. El peticionario respondió a ciertos argumentos neozelandeses sosteniendo que:

“For climate change refugees, the risk of serious harm arises from environmental factors indirectly caused by humans, rather than from violent acts […] The author faces an intermediate risk of serious harm in Kiribati, which is losing land mass and can be expected to survive as a country for 10 to 15 more years. The author appealed the decision of the Immigration and Protection Tribunal because he disagreed with the Tribunal’s determination as to the timeframe within which serious harm to the author would occur. The author states that the expert report he provided to the Immigration and Protection Tribunal confirms his claims […] The author’s life, along with the lives of his wife and children, will be at risk as the effects of climate change worsen”.

Como puede verse, el caso reviste un gran interés e importancia hoy día, ante los estragos (para mi, innegables) del cambio climático y los riesgos que se generan, entre otros, para los seres humanos. Pasemos a ver qué dijo el Comité de Derechos Humanos frente al caso examinado.

Por una parte, rechazó los argumentos neozelandeses contrarios a la identificación del peticionario como presunta víctima con legitimación para interponer la reclamación. Según el Comité, a mi juicio de forma adecuada, al respecto ha de demostrarse o bien que una conducta del Estado afectó derechos convencionalmente protegidos, o que una afectación tal es inminente (párr. 8.4), lo cual supone que si determinada práctica o estándar potencialmente negativo no ha sido aplicada en perjuicio de alguien, para que esa persona pueda reclamar, la norma o práctica en cuestión “must in any event be applicable in such a way that the alleged victim’s risk of being affected is more than a theoretical possibility”. Adicionalmente, en cuanto a la inminencia, el Comité consideró que no ha de indagarse sobre presuntas violaciones pasadas sino por la posible inminencia de una deportación de alguien, siendo entonces pertinente analizar si ello conllevaría un riesgo real y no meramente hipotético, por ejemplo relativo a la ausencia de agua potable, empleo o violencia por luchas sobre la tierra (8.5). Para el Comité, el peticionario alegaba riesgos concretos de esta naturaleza, por lo cual era procedente estudiar su petición. En palabras del Comité:

“[T]he author sufficiently demonstrated, for the purpose of admissibility, that due to the impact of climate change and associated sea level rise on the habitability of the Republic of Kiribati and on the security situation in the islands, he faced as a result of the State party’s decision to remove him to the Republic of Kiribati a real risk of impairment to his right to life under article 6 of the Covenant. Accordingly, the Committee considers that articles 1 and 2 of the Optional Protocol do not constitute an obstacle to the admissibility of the communication”.

En cuanto al fondo del asunto, el Comité recuerda que frente a devoluciones a un lugar de origen contras las que se reclame por considerarlas potencialmente (o ya) contrarias al derecho internacional de los derechos humanos, “the risk must be personal, that it cannot derive merely from the general conditions in the receiving State, except in the most extreme cases […] there is a high threshold for providing substantial grounds to establish that a real risk of irreparable harm exists” (párr. 9.3). Dicho esto, el análisis de alegaciones al respecto exige tener en cuenta todos los hechos y circumstancias pertinentes, incluyendo a la situación general de derechos humanos en un Estado. Adicionalmente, el Comité recuerda, como es correcto, que el principio de no devolución no se restringe en cuanto a su aplicabilidad a los refugiados (“it may also require the protection of aliens not entitled to refugee status”).

Dicho lo anterior, el Comité pasa a recordar su visión no restrictiva del derecho a la vida, que exige a los Estados la adopción de medidas positivas de protección teniendo en cuenta que el derecho abarca el poder disfrutar de una vida en condiciones dignas y libre de actos u omisiones que causen una muerte no natural o prematura (párr. 9.4). En consecuencia, los Estados deben adoptar medidas de garantía frente a “reasonably foreseeable threats and life-threatening situations that can result in loss of life”, contraviniendo su deber al respecto si omiten adoptarlas con diligencia incluso si no se materializan las amenazas (ídem). A la luz de estas consideraciones, el Comité estimó pertinente recordar que la degradación medioambiental ciertamente puede comprometer el goce efectivo del derecho a la vida como consecuencia del hecho de que “severe environmental degradation can adversely affect an individual’s well-being and lead to a violation of the right to life” (párr. 9.5).

Curiosamente, a partir de este momento, para mi, el Comité da un salto, y pasa de hablar de las condiciones de riesgo objetivo para situarse en la perspectiva de las autoridades internas que tomaron decisiones tendientes a la expulsión del peticionario, análisis típico del Comité al analizar casos sobre presunta violación de prohibiciones de devolución, que adolece del problema de que, a pesar de un riesgo real, podría hallar una ausencia de violación de deberes si las autoridades analizaron de forma razonable, lo cual cambia al protagonista del análisis, que debería ser el ser humano en cuanto a su protección efectiva en el caso concreto. Esto se demuestra por el hecho de que acto seguido, el Comité comienza afirmando que “the Committee recalls that it must assess whether there was clear arbitrariness, error or injustice in the evaluation by the State party’s authorities of the author’s claim that when he was removed to the Republic of Kiribati he faced a real risk of a threat to his right to life under article 6 of the Covenant” (subrayado añadido). Es decir, el Comité pasa a analizar la arbitrariedad, o no, de las decisiones y evaluaciones internas, siendo más conveniente a mi juicio (como en cierta medida se sugiere en los votos disidentes, uno de los cuales habla de los problemas de salubridad del agua en Kiribati) hablar de los riesgos para el peticionario. En caso contrario, se reduce en mucho el análisis del Comité, que en últimas no estimó que hubiese contravención de obligaciones en el caso.

A juicio del Comité, se debía tener en cuenta que las medidas de Kiribati para mitigar los riesgos se consideraron como razonables en términos de protección, aunque los disensos cuestionan que se anulase el riesgo como tal, postura con la que concuerdo, en lugar de la mayoritaria. Para la mayoría:

“The Committee notes that the State party’s authorities thoroughly examined this issue and found that the Republic of Kiribati was taking adaptive measures to reduce existing vulnerabilities and build resilience to climate change-related harms. Based on the information made available to it, the Committee is not in a position to conclude that the assessment of the domestic authorities that the measures by taken by the Republic of Kiribati would suffice to protect the author’s right to life under article 6 of the Covenant was clearly arbitrary or erroneous in this regard, or amounted to a denial of justice”.

En lo concerniente a las situaciones extremas en las que sea procedente tener en consideración una situación intensa general adversa al goce y ejercicio de los derechos humanos, el Comité estimó que tales situaciones se presentan cuando hay riesgo por la mera presencia en un lugar y la exposición a violencia al respecto (es interesante que el Comité diga expresamente que los actores no estatales pueden causar daño y afectaciones a los derechos humanos, párrs. 9.7). Sin embargo, en el caso concreto se concluyó que el peticionario no logró demostrar arbitrariedad o error por parte de las autoridades internas (ídem, párrs. 9.9, 9.12) y, en consecuencia, una posible denegación de justicia (denial of justice), por ejemplo no demostrando falta de acceso al agua o su insalubridad o cómo su consumo podría conducir a una muerte prematura (párr. 9.8).

Uno de los apartados más difundidos es aquel en el cual el Comité reconoce que las afectaciones cambiadas por detrimento medioambiental que pueden ser pertinentes no se limitan a afectaciones súbitas causadas por fenómenos como tormentas o inundaciones, pudiendo también tenerse en cuenta algunas generadas en un mayor lapso de tiempo (de hecho, esta idea ya había sido manifestada por autoridades de Nueva Zelanda). Incluso, se añade que puede activarse la protección debida antes de la concreción de riesgos graves. En palabras del propio Comité:

“The Committee takes note of the observation of the Immigration and Protection Tribunal that climate change-induced harm can occur through sudden-onset events and slowonset processes. Reports indicate that sudden-onset events are discrete occurrences that have an immediate and obvious impact over a period of hours or days, while slow-onset effects may have a gradual, adverse impact on livelihoods and resources over a period of months to years. Both sudden-onset events (such as intense storms and flooding) and slow-onset processes (such as sea level rise, salinization, and land degradation) can propel cross-border movement of individuals seeking protection from climate change-related harm.  The Committee is of the view that without robust national and international efforts, the effects of climate change in receiving states may expose individuals to a violation of their rights under articles 6 or 7 of the Covenant, thereby triggering the non-refoulement obligations of sending states. Furthermore, given that the risk of an entire country becoming submerged under water is such an extreme risk, the conditions of life in such a country may become incompatible with the right to life with dignity before the risk is realized” (subrayado añadido, párr. 9.11).

A pesar de su conclusión adversa al peticionario en el caso concreto, y de la puerta que abrió el párrafo recién citado, se rescata que el Comité afirme al final de su análisis que los deberes y la responsabilidad de los Estados involucrados subsiste y es continua, y que en consecuencia deben tener en cuenta información que vaya surgiendo en un futuro (párr. 9.14).

El experto Sancin, como adelanté, cuestionó el no haberse tenido en cuenta por parte del Comité la distinción entre agua potable y adecuada para la salud, por ejemplo para los hijos (un hijo del peticionario desarrolló problemas sanguíneos tras su llegada a Kiribati, donde no había nacido, por ejemplo); mientras que Laki Muhumuza, también en un disenso, cuestionó el excesivo umbral exigido por el Comité para poder tener en cuenta las situaciones generales de un destino de deportación como excesivo. A su parecer, que comparto, debía equilibrarse la exigencia con una consideración efectiva de todos los hechos y circunstancias del potencial destino, para que el umbral no resultase inalcanzable (párr. 3 de su opinión individual). Además, recordó cómo el propio Comité ha sostenido que las afectaciones medioambientales constituyen serias amenazas para la vida de las generaciones presentes y futuras (párr. 4); y afirmó que la dificultad para tener acceso a agua fresca en condiciones adecuadas como consecuencia de las condiciones medioambientales en Kiribati debía haber sido considerada como de riesgo suficiente para impedir la devolución, incluso si la dificultad de acceso a la misma no era absoluta. Además, en cuanto a los cultivos, siguiendo una lógica semejante, afirmó que sería absurdo (counterintuitive dijo, en realidad) esperar a que se presentasen múltiples muertes para estimar que había un riesgo. En últimas, cuestionó que a pesar de mencionarlo, el Comité no tuvo en cuenta que podía haber un riesgo de “a livelihood short of the dignity that the Convention seeks to protect” (párr. 5). También dijo, con toda razón, que el hecho de que (muchos) otros sufran afectaciones similares no niega las afectaciones a los derechos humanos del peticionario. Concluyo con el ejemplo que ofrece al respecto:

“The fact that this is a reality for many others in the country, does not make it any more dignified for the persons living in such conditions. New Zealand’s action is more like forcing a drowning person back into a sinking vessel, with the “justification” that after all there are other voyagers on board. Even as Kiribati does what it takes to address the conditions; for as long as they remain dire, the life and dignity of persons remains at risk”.