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(Dis)Paridad en el Mecanismo Residual Internacional de los Tribunales Penales, por Eulalia W. Petit de Gabriel

julio 8, 2020

Prof.ª Eulalia W. Petit de Gabriel, Universidad de Sevilla.

Entre el 30 de junio y el 2 de julio de 2020, el Secretario General de Naciones Unidas (en adelante, SG) ha procedido a renovar el mandato de los jueces del Mecanismo Residual Internacional de los Tribunales Penales y de su Fiscal, y ha nombrado un nuevo Secretario del mismo.

El Mecanismo Residual Internacional de los Tribunales Penales fue creado por el Consejo de Seguridad (en adelante, CS) como medida para el mantenimiento de la paz, sobre la base del artículo 41 de la Carta de Naciones Unidas (S/RES/1966 (2010), de 22.12.2010) para sustituir al Tribunal Penal para la antigua Yugoslavia y el Tribunal Penal para Ruanda. Los jueces del Mecanismo Residual son elegidos por la Asamblea General (en adelante, AG) de una lista preparada por el CS de entre las propuestas de los Estados miembros (art. 10 del Estatuto del Mecanismo). Conforme al art. 9 del Estatuto los “jueces deben ser personas de la más alta calidad moral, imparcialidad, integridad, que posean las cualificaciones requeridas en sus respectivos países para ser nombrados jueces o magistrados de los más altos tribunales”. Los jueces ostentan un mandato de 4 años, que puede ser renovado “por el Secretario General después de celebrar consultas con los Presidentes del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General” (art. 10.3 del Estatuto).

Los 25 jueces de la lista fueron elegidos en diciembre de  2011 y ejercen su mandato desde el 1 de julio 2012; en la composición original había cuatro mujeres. Siete jueces -todos ellos hombres- han sido sustituidos en estos años (por dimisión, fallecimiento, nombramientos para otro puesto, o por presiones políticas en el caso del Juez Aydin Sefa Akay). Pero la mayor parte, tras la autorización del CS y de la AG, han visto renovado su mandato sucesivamente. En 2018 se convocaron dos vacantes (A/73/577, de 19.11.2018). La AG recibió 11 propuestas de los Estados miembros, todas de candidatos masculinos, a pesar de que el Secretario General Adjunto de Asuntos Jurídicos y Asesor Jurídico de las Naciones Unidas, en nombre del Secretario General, y en una carta de fecha 16 de agosto de 2018, invitó a todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas “a que consideraran debidamente la posibilidad de proponer a candidatas cualificadas” (A/73/577, par. 7). Ello llevó a ciertas asociaciones de defensa de la igualdad de género a solicitar que se reabriera el proceso, sin éxito. La AG eligió al Juez Yusuf (2018) y al Juez Mustapha El Baaj (2019). En ese período, el Secretario General de Naciones Unidas nombró a la Juez Elizabeth Ibanda–Nahamya (2018), de Uganda, al Juez Mahandrisoa Edmond Randrianirina (2018), de Madagascar, y a la Juez Claudia Hoefer (2019), de Alemania, para sendas sustituciones hasta el final de mandato de los jueces dimisionarios, en dos casos, y fallecido en otro.

Tras la renovación de mandatos recién aprobada en 2020, en un total de 27 puestos (25 jueces, Fiscal y Secretario), el Mecanismo cuenta con 6 jueces mujeres, que proceden de Alemania, Camerún, Gambia, Uganda Uruguay y Zambia.  Representan el 24% de los jueces que componen el Mecanismo y el 22% de los puestos de elección/designación al más alto nivel.

El procedimiento de elección se sostiene sobre la ausencia de toda mención a la paridad o equilibrio de género en las normas reguladoras, como ocurre para la casi generalidad de tribunales internacionales. El nombramiento es resultado de propuestas nacionales -generalmente actos políticos, no reglados, a los que no se aplican las normas nacionales sobre paridad y el consiguiente control jurisdiccional-, y una decisión política en la AG. La renovación es decisión del SG, consultados la AG y el CS.

No puede pasarse por alto la grave incoherencia que supone la falta de correspondencia entre el discurso político dentro de la Organización de las Naciones Unidas en torno a la condición de la mujer y su promoción social, cultural, económica y jurídica, y la puesta en práctica de políticas efectivas sobre la cuestión.

La Organización de las Naciones Unidas ha impulsado la reflexión y la acción en pro de la igualdad de la mujer desde fecha tan temprana como 1946, con la creación de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, para promover los derechos de las mujeres en los ámbitos político, social, económico y educativo (E/RES/8 (II) de 21.6.1946). Esta Comisión promovió la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, adoptada y abierta a la firma y ratificación, o adhesión, por la AG (A/Res/34/180, de 18.12.1970). Es hasta hoy el instrumento de derecho positivo más relevante existente en este ámbito, acompañado de un sistema de control, pues el resto de los desarrollos se producirán casi exclusivamente por la vía del soft law, o actos jurídicos no vinculantes.

La Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer del ECOSOC sería igualmente el corazón del que partiría el impulso de las cuatro grandes conferencias convocadas por Naciones Unidas sobre la mujer, la primera de ellas a instancia de la Asamblea General en conmemoración del Año Internacional de la Mujer (A/Res/310 (XVII)): en Ciudad de México (1975), Copenhague (1980), Nairobi (1985) y Beijing de 1995. En 1980, en Copenhague, se convocó la Conferencia Mundial del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer, cuyos logros fueron revisados a la mitad del período en 1985, en Nairobi. Pero fue la Conferencia de Beijing de 1995 la que marcó un antes y un después, entre otras razones porque en ella se adoptó una Declaración y Plataforma de Acción. La AG decidió celebrar su 23º periodo extraordinario de sesiones con un examen y una evaluación quinquenales de la aplicación de la Plataforma de Acción de Beijing. Bajo el título de “La mujer en el año 2000: igualdad entre los géneros, desarrollo y paz para el siglo XXI” aprobó tanto una declaración política como una perspectiva estructurada en 12 esferas cruciales para la aplicación de la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing. Uno de los objetivos está específicamente dedicado a la mujer en el ejercicio del poder y la adopción de decisiones, aunque sin mencionar expresamente el acceso a los tribunales, sean internos o internacionales. A partir de entonces, las evaluaciones quinquenales han sido lideradas por la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer en 2005, 2010 y 2015.

El proceso de Beijing confluye a partir del año 2000 con la adopción en el seno de la AG de las Naciones Unidas de los Objetivos del Milenio (ODM).  En relación con género, se fija, para 2015, como Objetivo 3 “Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer”. En el momento de la revisión y renovación de estos objetivos en 2015, al adoptar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), se fija como Objetivo 5 la igualdad de género. En la Agenda 2030 se reclama la participación plena y efectiva, así como la igualdad de oportunidades en todos los ámbitos de toma de decisiones política, económica y de la vida pública.

Ese año 2000 marcó igualmente el momento en el que el CS comenzó a ocuparse de la cuestión de género con la aprobación de una resolución clave (S/Res/1325(2000)), relativa a las mujeres, la paz y la seguridad. Con ella, el Consejo de Seguridad asumió un compromiso con la problemática de género tanto en relación con los efectos del conflicto en las mujeres y niñas como en relación con el papel clave de las mujeres en la prevención y la resolución de los conflictos, y en la construcción y la consolidación de la paz. Completada posteriormente por siete resoluciones (S/Res/1820(2008), S/Res/1888(2009); S/Res/1889(2009), S/Res/1960(2010), S/Res/2106(2013), S/Res/2122(2013), y S/Res/2242(2015)), puso en marcha la elaboración de planes de acción nacionales para dar cumplimiento a esta resolución. La misma instaba a los Estados miembros y al Secretario General a que aumentaran la representación de la mujer en todos los niveles de adopción de decisiones de las instituciones y mecanismos nacionales, regionales e internacionales para la prevención, la gestión y la solución de conflictos y procesos de paz.

A nivel institucional, en 2010, la AG creó ONU Mujeres, como la organización de las Naciones Unidas dedicada a promover la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres. El 12 marzo de 2019 tuvo lugar una Conferencia de alto nivel “Women in Power” organizada por la AG de Naciones Unidas, que adoptó un “call for action” en cuyo punto octavo se mencionaba al necesidad de “create an environment where gender equality is respected, and inclusion is part of the organizational culture in all spheres of society”.

El propio SG Antonio Guterres declaró con motivo del día de la mujer en 2018 que “[w]hen we look at the low numbers of women in senior roles in the private sector, academia, politics and in international organizations, including in the United Nations, we all have to say:  we can and must do more.  That is why I am determined to achieve gender parity throughout the United Nations” (SG/SM/18928-OBV/1775-WOM/2132, 8 March 2018).

Sin embargo, como la realidad tercamente demuestra, del dicho al hecho queda un larguísimo trecho por recorrer. La divergencia entre el proceso normativo, político e institucional descrito, mediante el que Naciones Unidas se ha comprometido con la equidad de género, y la realización concreta del mismo en el seno de la Organización y en los tribunales penales internacionales puede resultar casi ofensiva.

La jurisprudencia internacional en relación con género y crímenes internacionales debe muchísimo a juezas como Navanethem Pillay, que trabajó tanto en el Tribunal Penal para Ruanda como en la Corte Penal Internacional por la delimitación y concreción de los crímenes de violencia sexual y de género. Es bien cierto que todo juez o jueza internacional puede realizar y realiza aportaciones singulares en su labor; y no necesariamente, dirán algunos, se establece una causal de género en lo relativo a la sensibilización en relación con mujeres, conflictos y violencia. Pero la presencia de un número significativo de mujeres en los más altos tribunales es una cuestión de justicia y reconocimiento social y un gran impulsor del cambio pacífico hacia una sociedad tolerante y que respete y ensalce la dignidad igual de hombres y mujeres, una luz que permita avanzar a tantas niñas y jóvenes en el mundo.

Aun siendo consciente de que poner en cuestión la renovación “automática” de los nombramientos del Mecanismo Residual en 2020 habría sido una revolución, si al menos se hubieran designado juezas para cada una de las siete renovaciones de puestos que han tenido lugar en el Mecanismo entre 2015 y 2019, el mismo contaría hoy con un 44% de juezas (once de 25) y del 40,7% de puestos de alto nivel.

Entre lo imposible y lo posible, como dijo Amelia Earhart (1899-1937), “[t]he most difficult thing is the decision to act, the rest is merely tenacity”.  No puedo dejar de soñar despierta con una Organización de las Naciones Unidas motivada y proactiva, capaz de cumplir el Objetivo de Desarrollo Sostenible 5 en el ámbito de la justicia penal internacional.

Foto: Tres páginas de la sentencia del caso Jean-Paul Akayesu (ICTR-96-4)