aquiescencia

Jorge E. Viñuales es Harold Samuel Professor of Law and Environmental Policy en la Universidad de Cambridge y Profesor Invitado en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid (febrero-abril, 2016).

El régimen jurídico internacional relativo al cambio climático ya no es, en sentido estricto, un régimen ‘internacional’, y eso tiene implicancias potencialmente importantes. Veamos por qué, paso a paso.

La des-internacionalización como precio de la redistribución

El reto principal al cual debía enfrentarse desde la entrada en vigor del Protocolo de Kioto en el año 2005 – y sin duda desde mucho antes – el régimen climático era la redistribución de los esfuerzos en materia de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). El Convenio marco de Naciones Unidas sobre el cambio climático de 1992 establece una distinción – obsoleta – entre países del Anexo I (países desarrollados y países que, a inicios de los años 90, se encontraban ‘en transición hacia una economía de mercado’) y aquéllos que no se encuentran en dicho anexo. Esta última categoría residual incluye una gama variada de países, entre los cuales cabe destacar el mayor emisor mundial de GEI, China, así como algunos de los mayores emisores actuales y futuros, como la India, Brasil, Indonesia, Sudáfrica, México y varios otros.

Esta distinción relativamente inocua efectuada por el Convenio marco fue radicalizada por el Protocolo de Kioto, del cual será suficiente resaltar solo dos características: (i) se asumieron obligaciones cuantificadas pero únicamente para los países del Anexo I del Convenio (Anexo B del Protocolo), (ii) dichas obligaciones figuran específicamente en el Protocolo (carácter ‘top-down’ del instrumento, similar pero inferior a la experiencia previa relativa a la protección de la capa de ozono). Dada la ausencia de ciertos grandes emisores, como China, los EEUU firmaron pero nunca ratificaron el Protocolo de Kioto. Ello dejó fuera del marco de las obligaciones cuantificadas del Protocolo a gran parte de los mayores emisores (China, la India, Brasil, Indonesia y otros forman parte del Protocolo, pero éste no les impone obligaciones genuinas). El reto a lo largo de los años ha sido precisamente quebrar esta disociación para poder involucrar de modo claro no solo a los EEUU sino también a las grandes economías emergentes, en particular a China.

Es eso lo que, en cierto modo, el Acuerdo de París sobre cambio climático ha logrado. Se ha redistribuido el esfuerzo en materia de lucha contra el cambio climático entre todos los países, incluyéndose a las grandes economías emergentes. Pero no es el Acuerdo de París el que efectúa la parte esencial de dicha redistribución; de modo mas modesto, el Acuerdo se limita a organizar los compromisos que los Estados decidan asumir unilateralmente a nivel nacional. Es esa la gran ventaja del Acuerdo de París, así como su talón de Aquiles.

El talón Sino-Americano

Si uno se pusiera en el lugar de Paris, hijo de Príamo, cuando tensa su arco y apunta su flecha hacia Aquiles: ¿que blanco se debería elegir? Sin duda, la base política y jurídica del Acuerdo de París es el acuerdo informal entre EEUU y China, primero en 2014 y luego en 2015, poco antes de la COP-21. Dicho acuerdo informal y las declaraciones que resultaron de él, permitía pensar que tanto los EEUU como China – ambos representan poco menos de la mitad de las emisiones globales anuales – tenían (y siguen teniendo) la intención de adoptar medidas ambiciosas en materia de reducción de sus emisiones de GEI. Además, res non verba, dichas declaraciones fueron respaldadas por actos. China introdujo un programa piloto en ciertas ciudades/regiones en materia de limitación y comercio de emisiones, mientras que EEUU adoptó, entre otras medidas, una ambiciosa reglamentación bajo la Clean Air Act, el Clean Power Plan (CPP), tendiente a controlar su principal fuente de emisiones, sus usinas de producción de electricidad.

El acuerdo informal sino-americano constituyó un impulso mayor para salvar las distancias entre otros bloques de negociación y, en particular, para sobrellevar la resistencia de otras economías emergentes. Del mismo modo que EEUU y China, una gran mayoría de los Estados del mundo declararon, hacia fines del 2015, los compromisos que entendían asumir en materia de cambio climático. Estos compromisos no fueron recogidos en un anexo de naturaleza top-down sino que, simplemente, se hace referencia a ellos en el Acuerdo de París, aplicándoseles dos parámetros simples: (i) se debe ajustar cada compromiso al menos cada 5 años, y (ii) los compromisos subsiguientes deben ser más ambiciosos que los precedentes (principio de progresividad). Se espera, además, que los Estados ajusten sus compromisos a la luz del objetivo general del Acuerdo de París de limitar el aumento de la temperatura global a menos de 2 grados centígrados con respecto a temperaturas pre-industriales (es decir a menos de 16 grados centígrados de promedio a fines de este siglo).

Desde el punto de vista del derecho internacional, la estrategia es débil, pero de modo pragmático tiene dos grandes ventajas. En primer lugar, todos los Estados participan según sus necesidades y posibilidades nacionales (redistribución). En segundo lugar, los objetivos fijados reflejan las medidas nacionales, las cuales – se espera – serán mas fácilmente y específicamente aplicadas por instancias internas que las medidas (brumosas) internacionales. Al fin y al cabo, lo más importante es mandar una señal clara a los operadores económicos para que redirijan sus estrategias e inversiones hacia soluciones con bajo consumo energético y pocas emisiones de GEI.

Pero una señal es algo muy frágil, quizás tan frágil como el talón de Aquiles. Paris, el hijo de Príamo, quizás haya dado en el blanco del Acuerdo de París.

La suspensión del CPP por la Corte Suprema de EEUU: ¿Dominó o mero corcoveo?

A principios de febrero, la Corte Suprema de EEUU accedió a la solicitud de ciertas sociedades de suspender el CPP mientras se prosigue el procedimiento contra esta reglamentación ante los tribunales federales americanos. Aunque parezca un acto casi anecdótico, reflejo de la desinformación que padece no solo el pueblo americano sino también parte de su tribunal supremo con respecto al cambio climático, no debe subestimarse su efecto sobre la tan deseada – y no menos frágil – señal de cambio.

Si la principal medida nacional de EEUU en materia de cambio climático, y por ende uno de los pilares del compromiso unilateral americano, se suspende: ¿que sucederá con el momentum dado por el Acuerdo de París a la introducción de medidas nacionales en otros países, a comenzar por China? Debe tenerse en cuenta que la coyuntura económica China no es la misma que la de algunos años atrás. En un contexto de desaceleración económica, la suspensión del CPP podría incitar a China a no ampliar sus proyectos-piloto a todo su territorio como lo había planeado inicialmente o, al menos, a limitar su ambición en materia de reglamentación climática. Dicha desaceleración tendrá, naturalmente, por efecto una reducción de las emisiones: ¿por qué habría China de ir mas allá? Y si los EEUU y China limitan su ambición: ¿por qué otros países emergentes habrían de adoptar medidas ambiciosas?

Por supuesto, es posible que la suspensión del CPP no tenga un efecto de congelamiento en el resto del mundo, ya que la impulsión dada a la reglamentación climática es compleja y no solo depende de un efecto de comparación estratégica con otros Estados sino también de necesidades de diversa naturaleza: ambientales sin duda (la reglamentación china responde al efecto local catastrófico causado por la rápida industrialización), pero también políticas (movimientos políticos ambientales), económicas (la inversión importante de una parte de la industria en industrias ambientales, como la energía renovable), así como una cierta inercia institucional (no es tan simple congelar un movimiento legislativo o reglamentario en curso). Además, la suspensión del CPP puede tener un efecto pasajero, si se lograra elegir a un(a) juez(a) moderado(a) al puesto de la Corte Suprema de EEUU dejado vacante por el fallecimiento del conservador Scalia y/o si el/la próximo/a presidente/a americano/a es consciente de la necesidad de actuar en materia de cambio climático.

Mientras tanto, el jurista internacional, que intervenga como académico o como abogado asesor (del sector publico o privado), no puede dejar de tomar en cuenta estas fluctuaciones del marco internacional, cuyas repercusiones sobre el marco regulatorio interno no serán menores.