La diplomacia ambiental de la pandemia en 2020 ¿un año perdido?
febrero 7, 2021
Por Rosa M. Fernández Egea (UAM)
En pocas semanas se cumplirá un año desde que la pandemia del COVID-19 irrumpiera en nuestras vidas, cambiando nuestro estilo de vida de una forma que meses antes no hubiéramos podido ni imaginar. Esta crisis sanitaria de dimensiones planetarias ha supuesto una paralización de todo tipo de actividades humanas en prácticamente todos los países, afectando a todos los ámbitos, productivos, de servicios, educativos, etc. También ha sido así para las negociaciones y celebración de cumbres internacionales, como hace algunos meses se señaló en relación con Mercosur en este mismo blog. Las relativas a la protección del medio ambiente se han visto igualmente afectadas.
La paralización de la producción, comercialización y transporte, como consecuencia de los meses de confinamiento masivo durante el 2020 en muchos países (primero los asiáticos y más tarde los europeos y americanos), tuvo un cierto impacto positivo para el medio ambiente al reportarse disminuciones en los niveles de contaminación atmosférica y marítima. Incluso pudimos ser testigos de un “renacer” de la naturaleza, con una primavera más verde y frondosa (al menos en Madrid) y noticias de imágenes de animales salvajes, que, en circunstancias “normales” hubieran permanecido alejados de la civilización, pero que se atrevieron a adentrase y curiosear con total tranquilidad por calles desiertas de pueblos y ciudades.
Pero la pandemia también ha tenido efectos negativos para el medio ambiente. A modo de ejemplo, se ha ralentizado la eliminación progresiva de los materiales de plásticos de un solo uso, incrementándose su utilización tanto como parte de los equipos sanitarios de protección y prevención frente al COVID-19, como en otros ámbitos, tales como el de comida y restauración. No obstante, mi intención no es tanto abordar el impacto sobre el medio ambiente en general, sino los efectos que ha tenido en las negociaciones internacionales encaminadas a consensuar compromisos necesarios para la salvaguarda del medio ambiente global[1].
Antes de la abrupta irrupción de la pandemia, el año 2020 iba a ser muy prometedor. Se consideró que sería el año de la biodiversidad, de la Agenda 2030 y del cambio climático. Había puestas muchas esperanzas en avanzar en las negociaciones en ámbitos ambientales tales como la adopción del marco global para salvaguarda de la biodiversidad o la propuesta de negociar un texto internacional que abordara el grave problema de los microplásticos y la basura marina. Sin embargo, la realidad fue otra muy distinta.
Efectivamente, el año 2020 puede considerarse como un año “perdido” en lo que a conferencias internacionales de medio ambiente se refiere. En la mayor parte de los foros internacionales no se han podido celebrar las reuniones o conferencias internacionales previstas en las agendas, posponiéndose muchas de ellas para el 2021. Y aquellas que se celebraron, lo hicieron online o virtualmente, lo que, a su vez, ha conllevado efectos de diversa índole.
Por una parte, el impacto o huella ambiental de las conferencias ha sido muy reducido dado que no sólo se eliminaron los desplazamientos (muchos de ellos en avión, con las implicaciones que ello conlleva para el cambio climático), sino que también se redujeron los gastos de hospedaje, de comidas, transporte entre hoteles y sedes de celebración, o de recogida de basuras, entre los más destacables. También ha permitido una mayor presencia “virtual” de representantes de ONG, de pueblos y sectores de la sociedad civil, que de otra forma no hubieran podido asistir. Puede verse como efecto positivo que las reuniones hayan sido más cortas y operativas. Si bien, esto se debió a que era menor el número de asuntos a tratar en ellas, circunscribiéndose sólo a puntos y decisiones que no podían esperar, como las relativas a nombramiento de cargos que expiraban o la aprobación de los presupuestos para el siguiente término
Por otra parte, las reuniones virtuales también han presentado elementos disruptivos. Dejando aparte los problemas técnicos de falta de estabilidad en las conexiones, micrófonos y cámaras que no siempre funcionaban adecuadamente, también se ha encontrado dificultad para convocar las sesiones a una hora que pudiera venir bien a las diferentes zonas horarias de los delegados y participantes. Muchas conferencias y reuniones online han tenido que reducirse a unas dos o tres horas por día, requiriéndose más días para abarcar los escasos, pero urgentes puntos de las agendas, que no podían ser pospuestos. También se han reportado problemas de conectividad y uso de las nuevas tecnologías por parte de los delegados de países menos favorecidos, que en ocasiones no pudieron dar a conocer sus opiniones, evidenciándose una nueva brecha discriminatoria entre el “Norte” y el “Sur”.
La “diplomacia de la pandemia” ha presentado dificultades a la hora de acercar posiciones y crear el impulso o el “momentum” necesario para avanzar en las negociaciones ambientales. En algunos casos parecen haberse congelado algunas iniciativas, como la de llegar a un acuerdo sobre la eliminación de la basura marina y los microplásticos, una medida que hasta la fecha gozaba de las mayores de las aceptaciones no sólo por la sociedad civil, sino también en las altas esferas económicas y políticas. Otro ejemplo palpable de la parálisis lo tenemos en la lucha contra el cambio climático, que a pesar de ser una de las prioridades de la agenda ambiental mundial, también tuvo que posponer la COP 26 para su celebración en 2021 en Glasgow. A pesar de la celebración de la Cumbre de Ambición Climática 2020 a finales del 2020, el quinto aniversario de la adopción del Acuerdo de París quedo algo deslucido.
Qué duda cabe que las negociaciones “cara a cara” suelen ser más efectivas y persuasivas que a miles de kilómetros a través de una pantalla. Algunas delegaciones han encontrado en la pandemia la excusa perfecta para ralentizar avances en las negociaciones de temas espinosos o en cuyo progreso no tenían mucho interés. También se han ahorrado las molestas manifestaciones y puestas en escena de grupos ambientalistas, de minorías y demás integrantes de la sociedad civil, que ya forman parte de las principales conferencias ambientales internacionales. Esta falta de presión mediática ha relajado también a los dirigentes gubernamentales, preocupados más por los estragos sanitarios y económicos del COVID-19.
De todas estas dificultades fueron conscientes las diversas Secretarías y Presidencias de las principales convenciones y conferencias ambientales, haciendo un esfuerzo ingente para advertir sobre los riesgos de no proseguir con las negociaciones ambientales. El mantra que se ha repetido en prácticamente todos los foros ambientales internacionales que se han celebrado de forma virtual durante el 2020, es que la crisis sanitaria se encuentra estrechamente unida al estado de la naturaleza. Efectivamente, la protección de las especies y de la naturaleza en general es lo que evitará que nos veamos abocados a más pandemias de estas dimensiones. Así ha sido enfatizado en la reciente Cumbre de Naciones Unidas: “Un Planeta para la Biodiversidad”; en palabras del Secretario General de Naciones Unidas, el año 2021 ha de ser el año de la reconciliación entre la humanidad y la naturaleza.
La pandemia del COVID-19 nos ha proporcionado algunas enseñanzas, como, por ejemplo, el uso de las nuevas tecnologías y de las reuniones virtuales. Pero la mayor de todas es que la mejor vacuna contra las pandemias es tener un medio ambiente saludable. Si logramos concienciarnos de esto, el año 2020 no será un año perdido; en algunas ocasiones es necesario dar un paso atrás para poder avanzar más rápido.
[1] Para más detalles sobre las reuniones y conferencias ambientales durante el 2020, véase IISD Reporting Service y próximamente, la parte internacional de la OPAM 2020.
La litigación climática a las puertas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos: el asunto de los jóvenes portugueses c. Portugal y otros 32 Estados
octubre 18, 2020
Por Rosa M. Fernández Egea
Hace ya algunos años que se está produciendo un incesante incremento de casos de litigación climática en todo el mundo, tanto ante tribunales nacionales como internacionales. En este blog ya comenté alguno de estos casos, como el caso Urgenda c. Holanda o el caso Ferrao Carvahlo c. el Parlamento Europeo y el Consejo. En España, las ONG Ecologistas en acción, Greenpeace y Intermon Oxfarm han interpuesto un recurso contra el Gobierno por inacción climática, que ha sido admitido a trámite por el Tribunal Supremo español hace unas semanas. El caso que se comenta ahora es uno interpuesto ante un tribunal internacional, nada menos que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), y que ya ha suscitado comentarios de expertos juristas sobre su posible éxito (algunos más optimistas que otros).
El 3 de septiembre de 2020, seis niños y jóvenes portugueses (de 8 a 21 años) presentaron una demanda ante el TEDH contra 33 Estados miembros del Consejo de Europa (todos los Estados miembros de la UE 27, más el Reino Unido, Suiza, Noruega, Rusia, Turquía y Ucrania), por considerar que son víctimas directas de los preocupantes impactos que el cambio climático está teniendo sobre sus vidas y tendrá en un futuro si no se hace nada para remediarlo. La demanda, que ha sido interpuesta con el asesoramiento de la Global Legal Action Network puede accederse aquí.
La demanda se basa en la constatación, sostenida por suficientes evidencias fácticas, de que las consecuencias del calentamiento global afectan directamente al disfrute de derechos de los demandantes contenidos en la Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH); derechos tan importantes como a la vida y a la vida privada y familiar, salvaguardados por los artículos 2 y 8 CEDH, respectivamente. Las dos disposiciones imponen obligaciones positivas a los Estados parte en el Convenio en el sentido de regular las situaciones que puedan suponer riesgos de interferencia con estos derechos para reducirlos a un mínimo razonable. Por otra parte, recuerdan que existe ya una jurisprudencia consolidada del TEDH en la que se ha afirmado que cuando los daños sobre el medio ambiente son de una magnitud tal, éstos pueden impedir el disfrute de estos derechos, afirmándose la vulneración de la Convención (respecto del artículo 8 CEDH, pueden citarse, entre otros, los asuntos Tâtar c. Rumanía de 27.02.2009 o Dubetska c. Ucrania de 10.02.2011, respecto del artículo 2 CEDH, véase el asunto Budayeva y otros c. Rusia de 20.03 de 2008).
Entre sus argumentaciones sostienen que ha de realizarse una interpretación de los artículos 2 y 8 CEDH en el contexto internacional, es decir, teniendo en cuenta otros instrumentos de Derecho internacional, como son el Acuerdo de París para la mitigación del cambio climático –en particular el artículo 2, en el que se establece el objetivo de no superar el un aumento de temperatura de 1.5 grados centígrados para evitar riesgos muy significantes-, así como la Convención de Naciones Unidas sobre los derechos de los niños –en particular, el artículo 3.1, que recoge el interés superior del niño-, así como a la luz de los principios de justicia intergeneracional y de precaución.
Adicionalmente, también alegan que, dado que sufrirán los crecientes perjuicios a lo largo de su vida, también se produce una discriminación por razón de la edad y, por lo tanto, una vulneración del artículo 14 CEDH. Este artículo prohíbe ser discriminado en el disfrute del resto de derecho de la Convención, en este caso, los previstos en los artículos 2 y 8 CEDH, antes citados. Efectivamente, la imposibilidad de disfrutar de dichos derechos se agrava en particular para las generaciones de jóvenes, a la vista de que vivirán más tiempo confrontados con los perjuicios ambientales ocasionados por el cambio climático, a la vez que la magnitud y gravedad de tales perjuicios será también mayor conforme pase el tiempo. Los demandantes consideran que no hay ninguna razón objetiva y razonable para trasladar la carga de mitigar el cambio climático a las generaciones más jóvenes.
Los demandantes sostiene específicamente que los Estados demandados no están reduciendo suficientemente sus emisiones nacionales y también son responsables de las emisiones “extranjeras” por cuanto: (i) exportan combustibles fósiles, (ii) importan mercancías para cuya producción y transporte se han utilizado combustibles fósiles; y (iii) contribuyen realizadas en el extranjero por entidades y empresas bajo su jurisdicción (por ejemplo, mediante la extracción de combustibles fósiles en otro lugar o por la financiación de esta actividad).
Evidentemente no se trata de un caso fácil pues hay algunos escollos que tendrán que solventarse para obtener un pronunciamiento a favor de los demandantes.
El primero es de carácter procesal y es que el artículo 35.1 CEDH exige que se hayan agotado los recursos internos antes de acudir al TEDH. En este sentido, los demandantes solicitan al Tribunal que les exima de tal requisito pues, al haberse interpuesto frente a 33 Estados parte, esto haría virtualmente imposible litigar en paralelo en todos y cada uno de los sistemas judiciales de dichos Estados. Tampoco serviría de mucho hacerlo sólo respecto de un Estado pues el cambio climático requiere una actuación conjunta de todos los países. Por otra parte, también está el factor tiempo, y es que tal exigencia supondría dilatar demasiado una actuación estatal que ya de por sí está llegando tarde.
De entrar en el fondo, también hay otras cuestiones interesantes sobre las que deberá pronunciarse el TEDH. Una de ellas es la determinación del margen de discrecionalidad que tienen los Estados en la adopción de medidas para mitigar el cambio climático, que a la vista del ambicioso requisito de no superar 1.5 grados marcado por el Acuerdo de París para evitar perjuicios graves irreparables, no debiera ser muy amplio.
Pero también el TEDH tendrá que considerar si es posible cuantificar las responsabilidades de cada Estado a un problema ambiental de naturaleza difusa en su creación y efectos, y si es necesario exigir este vínculo de causación o no. Y, por otro lado, plantea la responsabilidad de los Estados por emisiones realizadas fuera de sus territorios, pero de alguna forma bajo su “control” (bien porque exportan de recursos fósiles o por su vínculo con determinadas empresas que producen emisiones fuera de su territorio), lo que conlleva el problema de la aplicación extraterritorial del Convenio.
A la espera de la decisión del TEDH sobre la admisibilidad de la demanda, es una buena noticia que finalmente se haya producido un caso de este tipo, dado que cada vez es más evidente la interconexión entre el cambio climático y los derechos humanos. ¿Dará el paso el TEDH, como ha hecho su homóloga la Corte interamericana de Derechos Humanos (recientemente aquí y aquí) en reconocer que los derechos humanos no pueden garantizarse sin proteger el planeta y a todos los seres vivos que vivimos en él? Veremos…
Jorge Viñuales, catedrático Harold Samuel Professor of Law and Environmental Policy en la Universidad de Cambridge y Profesor invitado en la Facultad de Derecho de la UAM, dará una conferencia sobre el Acuerdo de París sobre cambio climático el próximo martes 15 de marzo a las 12 horas en el Salón de Actos, aula G-III “Tomás y Valiente”, de la Facultad de Derecho de la UAM. La conferencia ha sido organizada por la asociación de estudiantes ELSA-Madrid UAM con la colaboración del Área de Derecho internacional público de la Facultad de Derecho de la UAM. Acceso libre hasta completar aforo.
El Acuerdo de París sobre cambio climático y su talón Sino-Americano, por Jorge E. Viñuales
febrero 29, 2016
Jorge E. Viñuales es Harold Samuel Professor of Law and Environmental Policy en la Universidad de Cambridge y Profesor Invitado en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid (febrero-abril, 2016).
El régimen jurídico internacional relativo al cambio climático ya no es, en sentido estricto, un régimen ‘internacional’, y eso tiene implicancias potencialmente importantes. Veamos por qué, paso a paso.
La des-internacionalización como precio de la redistribución
El reto principal al cual debía enfrentarse desde la entrada en vigor del Protocolo de Kioto en el año 2005 – y sin duda desde mucho antes – el régimen climático era la redistribución de los esfuerzos en materia de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). El Convenio marco de Naciones Unidas sobre el cambio climático de 1992 establece una distinción – obsoleta – entre países del Anexo I (países desarrollados y países que, a inicios de los años 90, se encontraban ‘en transición hacia una economía de mercado’) y aquéllos que no se encuentran en dicho anexo. Esta última categoría residual incluye una gama variada de países, entre los cuales cabe destacar el mayor emisor mundial de GEI, China, así como algunos de los mayores emisores actuales y futuros, como la India, Brasil, Indonesia, Sudáfrica, México y varios otros.
Esta distinción relativamente inocua efectuada por el Convenio marco fue radicalizada por el Protocolo de Kioto, del cual será suficiente resaltar solo dos características: (i) se asumieron obligaciones cuantificadas pero únicamente para los países del Anexo I del Convenio (Anexo B del Protocolo), (ii) dichas obligaciones figuran específicamente en el Protocolo (carácter ‘top-down’ del instrumento, similar pero inferior a la experiencia previa relativa a la protección de la capa de ozono). Dada la ausencia de ciertos grandes emisores, como China, los EEUU firmaron pero nunca ratificaron el Protocolo de Kioto. Ello dejó fuera del marco de las obligaciones cuantificadas del Protocolo a gran parte de los mayores emisores (China, la India, Brasil, Indonesia y otros forman parte del Protocolo, pero éste no les impone obligaciones genuinas). El reto a lo largo de los años ha sido precisamente quebrar esta disociación para poder involucrar de modo claro no solo a los EEUU sino también a las grandes economías emergentes, en particular a China.
Es eso lo que, en cierto modo, el Acuerdo de París sobre cambio climático ha logrado. Se ha redistribuido el esfuerzo en materia de lucha contra el cambio climático entre todos los países, incluyéndose a las grandes economías emergentes. Pero no es el Acuerdo de París el que efectúa la parte esencial de dicha redistribución; de modo mas modesto, el Acuerdo se limita a organizar los compromisos que los Estados decidan asumir unilateralmente a nivel nacional. Es esa la gran ventaja del Acuerdo de París, así como su talón de Aquiles.
El talón Sino-Americano
Si uno se pusiera en el lugar de Paris, hijo de Príamo, cuando tensa su arco y apunta su flecha hacia Aquiles: ¿que blanco se debería elegir? Sin duda, la base política y jurídica del Acuerdo de París es el acuerdo informal entre EEUU y China, primero en 2014 y luego en 2015, poco antes de la COP-21. Dicho acuerdo informal y las declaraciones que resultaron de él, permitía pensar que tanto los EEUU como China – ambos representan poco menos de la mitad de las emisiones globales anuales – tenían (y siguen teniendo) la intención de adoptar medidas ambiciosas en materia de reducción de sus emisiones de GEI. Además, res non verba, dichas declaraciones fueron respaldadas por actos. China introdujo un programa piloto en ciertas ciudades/regiones en materia de limitación y comercio de emisiones, mientras que EEUU adoptó, entre otras medidas, una ambiciosa reglamentación bajo la Clean Air Act, el Clean Power Plan (CPP), tendiente a controlar su principal fuente de emisiones, sus usinas de producción de electricidad.
El acuerdo informal sino-americano constituyó un impulso mayor para salvar las distancias entre otros bloques de negociación y, en particular, para sobrellevar la resistencia de otras economías emergentes. Del mismo modo que EEUU y China, una gran mayoría de los Estados del mundo declararon, hacia fines del 2015, los compromisos que entendían asumir en materia de cambio climático. Estos compromisos no fueron recogidos en un anexo de naturaleza top-down sino que, simplemente, se hace referencia a ellos en el Acuerdo de París, aplicándoseles dos parámetros simples: (i) se debe ajustar cada compromiso al menos cada 5 años, y (ii) los compromisos subsiguientes deben ser más ambiciosos que los precedentes (principio de progresividad). Se espera, además, que los Estados ajusten sus compromisos a la luz del objetivo general del Acuerdo de París de limitar el aumento de la temperatura global a menos de 2 grados centígrados con respecto a temperaturas pre-industriales (es decir a menos de 16 grados centígrados de promedio a fines de este siglo).
Desde el punto de vista del derecho internacional, la estrategia es débil, pero de modo pragmático tiene dos grandes ventajas. En primer lugar, todos los Estados participan según sus necesidades y posibilidades nacionales (redistribución). En segundo lugar, los objetivos fijados reflejan las medidas nacionales, las cuales – se espera – serán mas fácilmente y específicamente aplicadas por instancias internas que las medidas (brumosas) internacionales. Al fin y al cabo, lo más importante es mandar una señal clara a los operadores económicos para que redirijan sus estrategias e inversiones hacia soluciones con bajo consumo energético y pocas emisiones de GEI.
Pero una señal es algo muy frágil, quizás tan frágil como el talón de Aquiles. Paris, el hijo de Príamo, quizás haya dado en el blanco del Acuerdo de París.
La suspensión del CPP por la Corte Suprema de EEUU: ¿Dominó o mero corcoveo?
A principios de febrero, la Corte Suprema de EEUU accedió a la solicitud de ciertas sociedades de suspender el CPP mientras se prosigue el procedimiento contra esta reglamentación ante los tribunales federales americanos. Aunque parezca un acto casi anecdótico, reflejo de la desinformación que padece no solo el pueblo americano sino también parte de su tribunal supremo con respecto al cambio climático, no debe subestimarse su efecto sobre la tan deseada – y no menos frágil – señal de cambio.
Si la principal medida nacional de EEUU en materia de cambio climático, y por ende uno de los pilares del compromiso unilateral americano, se suspende: ¿que sucederá con el momentum dado por el Acuerdo de París a la introducción de medidas nacionales en otros países, a comenzar por China? Debe tenerse en cuenta que la coyuntura económica China no es la misma que la de algunos años atrás. En un contexto de desaceleración económica, la suspensión del CPP podría incitar a China a no ampliar sus proyectos-piloto a todo su territorio como lo había planeado inicialmente o, al menos, a limitar su ambición en materia de reglamentación climática. Dicha desaceleración tendrá, naturalmente, por efecto una reducción de las emisiones: ¿por qué habría China de ir mas allá? Y si los EEUU y China limitan su ambición: ¿por qué otros países emergentes habrían de adoptar medidas ambiciosas?
Por supuesto, es posible que la suspensión del CPP no tenga un efecto de congelamiento en el resto del mundo, ya que la impulsión dada a la reglamentación climática es compleja y no solo depende de un efecto de comparación estratégica con otros Estados sino también de necesidades de diversa naturaleza: ambientales sin duda (la reglamentación china responde al efecto local catastrófico causado por la rápida industrialización), pero también políticas (movimientos políticos ambientales), económicas (la inversión importante de una parte de la industria en industrias ambientales, como la energía renovable), así como una cierta inercia institucional (no es tan simple congelar un movimiento legislativo o reglamentario en curso). Además, la suspensión del CPP puede tener un efecto pasajero, si se lograra elegir a un(a) juez(a) moderado(a) al puesto de la Corte Suprema de EEUU dejado vacante por el fallecimiento del conservador Scalia y/o si el/la próximo/a presidente/a americano/a es consciente de la necesidad de actuar en materia de cambio climático.
Mientras tanto, el jurista internacional, que intervenga como académico o como abogado asesor (del sector publico o privado), no puede dejar de tomar en cuenta estas fluctuaciones del marco internacional, cuyas repercusiones sobre el marco regulatorio interno no serán menores.
ASIL/ESIL Joint Conference on «The Changing Nature of International Environmental Law: Evolving Approaches of the United States and of the European Union»
noviembre 21, 2013
Espero ver a algún lector del blog en esta conferencia organizada por los grupos de interés en derecho internacional del medioambiente de la ASIL y la ESIL que empieza mañana en Ginebra. Aquí está la información y el programa.
aquiescencia 