Rene Urueña: Sobre la obligatoriedad de las medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
marzo 26, 2014
Sobre la obligatoriedad de las medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Rene Urueña
Escribí hace poco, en este mismo blog, un análisis general de los costos políticos y jurídicos de la decisión del Presidente de Colombia de no acatar las medidas cautelares otorgadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al Alcalde de Bogotá. Parte de mi argumento fue que la orden de medidas cautelares por la Comisión si son obligatorias, y mal hace el Gobierno en no obedecerlas.
Nicolás Carrillo, excelente jurista y autor de innovadores escritos sobre bienes públicos globales y sobre el concepto de dignidad, está en desacuerdo con mi argumento. En este escrito, quiero responder brevemente a los argumentos de Nicolás, no sin antes reconocer y agradecer la calidad de los mismos. Mi punto central es que las medidas cautelares son obligatorias, porque la Comisión ha dicho que lo son. El poder de definir tal competencia existe en virtud del principio de buena fe en derecho internacional, y no le corresponde a los Estados parte, y ni siquiera a la misma Corte Interamericana, revisar en abstracto los límites de su ejercicio.
Para llegar a esa conclusión, analizo el argumento de Nicolás, que tiene dos partes: una sustantiva, relacionada con las medidas cautelares como instrumento de derecho internacional; y otra institucional, relacionada con los poderes de la Comisión como órgano de una organización internacional.
- Hipótesis 1: “Las medidas cautelares no pueden ser obligatorias porque la Comisión no es un órgano judicial”.
Nicolás sostiene que, a diferencia de las medidas provisionales ordenadas por la Corte Internacional de Justicia (CIJ), las medidas cautelares de la Comisión no pueden ser obligatorias porque esta es un órgano cuasi – judicial.
Primero que todo, en términos de historia del derecho internacional, es irónico que la experiencia de la CIJ entre a jugar aquí en contra de la obligatoriedad de las medidas cautelares de la Comisión. Y lo es porque la jurisdicción de la propia CIJ para adoptar medidas provisionales fue en su momento criticada con argumentos muy parecidos a los que Nicolás usa: que el Articulo 41 del Estatuto de la CIJ hace referencia a “indicar” medidas (y no a “ordenarlas”), que no es claro cómo la CIJ puede tener jurisdicción para ordenar medidas obligatorias aún antes de determinar su jurisdicción en una primera decisión sobre excepciones preliminares, que esto implicaría reconocer una jurisdicción ilimitada de la Corte, etcétera.
La CIJ, como es bien sabido, lentamente fue moviéndose hacia el escenario que tenemos en este momento. En un primer momento, en Anglo-Iranian Oil Company, la CIJ relacionó su jurisdicción con la jurisdicción en los méritos (con el cantinflesco “it cannot be accepted a priori’ that the claim ‘falls completely outside the scope of international jurisdiction “, p. 93) – una fórmula que mantuvo en la decisión sobre jurisduccion de Fisheries (p. 15). Pero después la CIJ transformo su posición, y en Nuclear Test basó su jurisdicción en la idea de jurisdicción prima facie.
Ahora bien:¿está la idea de jurisdicción prima facie en algún lugar del Estatuto de la CIJ? Por supuesto que no, pero eso no quiere que este no sea un desarrollo bienvenido, como fue confirmado posteriormente Nicaragua (p. 179) y, finalmente, en el caso que Carrillo trae a colación, LaGrand (para. 13).
Como puede verse, la idea de medidas provisionales de protección (jurisdiccionales o no) son siempre controversiales. Siempre los estados han negado jurisdicción y, una vez la jurisdicción se establece con claridad, los mismos estados atacan su obligatoriedad. De hecho, en LaGrand, la Corte Suprema de los Estados Unidos se negó a hacer cumplir la clara orden de CIJ – y el Estado de Arizona siguió adelante y ejecuto a los hermanos LaGrand, aun a pesar de la orden directa de la CIJ. Pero eso no implica que las medidas provisionales de la CIJ no sean obligatorias. Simplemente implica, como lo dije en mi artículo anterior, que un estado está incumpliendo sus obligaciones internacionales.
Eso muestra que la línea divisoria entre entes judiciales y cuasi judiciales que intenta dibujar Nicolás no existe. De una parte, como nos muestra la experiencia de la CIJ, no es claro ni ampliamente aceptado que los entes judiciales tengan, por el solo hecho de ser judiciales, la facultad de ordenar medidas obligatorias. Y de otra parte, tampoco es claro que los entes cuasi-judiciales carezcan de esas facultades, por el solo hecho de ser cuasi-judiciales. La posición de Nicolás ignora lo que prácticamente todos los entes cuasi-judiciales han dicho sobre sus propias facultades.
Así, el Comité de Derechos Humanos no solo estableció por sí mismo su facultad de ordenar medidas provisionales de protección al adoptar sus propias Reglas de Procedimiento (Regla 92, antes Regla 86), aun a pesar de que el Protocolo no hace ninguna mención a esta facultad. Adicionalmente, el mismo Comité sostuvo en Sultanova et al. v. Uzbekistan (p. 5.2) que incumplir estas medidas implica una violación del Pacto. Lo mismo dijo el Comité contra la Tortura en Cecilia Rosana Núñez Chipana v. Venezuela (p. 8) y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, en International Pen and Others v. Nigeria (p. 114).
Y, por supuesto, eso mismo ha dicho la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
El tema no es, entonces, que el carácter cuasi-judicial de un ente le niegue, en sí mismo, la competencia de ordenar medidas de protección obligatorias. Y tampoco se trata de que el carácter judicial de otro ente le dé, en sí mismo, los poderes inherentes para hacerlo. Se trata, más bien de un caso de poderes de organizaciones internacionales: ¿qué ente tiene que competencia, y quién debe decidir si la tiene? Esta es la segunda línea del argumento de Nicolás.
- Hipótesis 2: “La Comisión no debe tener el poder de decidir, por sí misma, si tiene la competencia de adoptar medidas cautelares obligatorias. Para eso está la Corte Interamericana”.
Sostiene Nicolás que, aún si la Comisión dice que sus medidas son obligatorias, esto puede no ser cierto. Al final de cuentas, la Comisión no puede extralimitarse a tal punto de reclamar poderes que no le corresponden. Y, en todo caso, según Nicolás, “ha habido diversas ocasiones en las que la Corte Interamericana ha considerado que determinada posición jurídica de la Comisión es errónea”.
Hay dos problemas aquí que merecen ser analíticamente diferenciados. Primero: ¿es competente la Comisión de Derechos Humanos para decidir sobre sus poderes de adoptar medidas cautelares obligatorias? Y, segundo: ¿le corresponde a la Corte Interamericana la revisión de los actos posiblemente ultra vires de la Comisión?
Comencemos por la primera pregunta. Se ha dicho en numerosos medios de comunicación que la Comisión no puede ser juez y parte: que no puede decidir, ella misma, que sus propias medidas cautelares son de obligatorio cumplimiento. Esta idea es equivocada. Es generalmente aceptado (y este punto, creo, no es especialmente controversial) que las organizaciones internacionales tienen poderes implícitos (esto es, no previstos en su documentos constitutivo), y que corresponde en principio a la propia organización determinar cuáles son esos poderes implícitos. Esta es la regla establecida por la CIJ en 1949 en Reparation for Injuries (p. 182), y que aun constituye la piedra angular del sistema.
En este caso, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos considera que tiene el poder implícito de ordenar medidas cautelares de carácter vinculante – un ejercicio de poderes implícitos bastante típico. Y, en el marco descrito con anterioridad, la Comisión sí tiene la competencia de decidir cuáles son competencias — este es el famoso Kompetenz-Kompetenz que tanto se cita en los manuales de derecho internacional.
Ahora bien, Nicolás reconoce esto. Sin embargo, su argumento es que este es un acto ultra vires. Es decir, que la Comisión se extralimita en sus funciones al decir que sus órdenes son obligatorias. En mi opinión, esa extralimitación no es tan clara. Hay numerosas listas de límites de los poderes implícitos de las organizaciones internacionales (yo mismo propuso una en mi libro sobre el tema), pero la verdad es que ninguna es definitiva. En este punto hay que seguir la línea de lo razonable y no pecar de formalistas. Siguiendo en términos generales lo que ha dicho la CIJ en Reparation for Injuries, Effect of Awards, y en Nuclear Weapons in Armed Conflict, la idea básica es que los poderes implícitos deben tener una relación funcional con los poderes explícitos, y que no debe existir una prohibición expresa de los primeros, sea en el propio instrumento constitutivo, o en una norma imperativa del derecho internacional que sea aplicable (por ejemplo, una norma de ius cogens). Parecería ser razonable que el adoptar medidas obligatorias tiene una relación funcional con los poderes explícitos de la Comisión, y no parece que esto esté en contradicción una prohibición de los instrumentos que estructuran el Sistema Interamericano. Y, ciertamente, no veo estos poderes vulnerando una norma imperativa del derecho internacional.
El punto, sin embargo, es que este análisis no importa.
Podemos debatir si la Comisión está actuando dentro o fuera de sus poderes, pero lo que importa es que el derecho internacional reconoce que es la propia Comisión la que debe decidir cuáles son sus poderes implícitos. Y, por supuesto, no recae en el Gobierno de Colombia el decidir cuáles son los poderes implícitos de la Comisión que son aceptables para el Presidente de turno – ese fue mi argumento en el escrito anterior.
Pero, ¿acaso es que no hay límite acaso a los poderes de la Comisión? Esta pregunta, en diferentes formas, ha sido planteada en derecho internacional en la última década, y amplia literatura ha sido producida sobre este punto. No obstante, en ese amplio universo, quisiera centrarme en el siguiente aspecto: de todos los límites posibles (políticos o aun éticos, como lo sostiene Klabbers en su reciente artículos sobre ética de las virtudes), Nicolás plantea que el límite a los poderes de la Comisión debe ser de carácter judicial. En concreto, que le corresponde a la Corte Interamericana decidir sobre los poderes implícitos de la Comisión. Analicemos, para terminar, esa propuesta.
La idea es que la Corte funcione como una especie de Tribunal Constitucional Interamericano, con la jurisdicción de decidir la nulidad (o “inconvencionalidad”) de los actos de la Comisión. En una aparente aplicación de esta idea, Nicolás cita ciertos apartes de sentencias de la Corte Interamericana que hacen referencia a la no-obligatoriedad del Reporte del Artículo 51 por parte de la Comisión. Sin embargo, al no hacer referencia a medidas cautelares, este precedente puede ser distinguido del caso que aquí nos ocupa.
La pregunta, en consecuencia, permanece sin respuesta: ¿le corresponde a la Corte Interamericana la revisión de los actos posiblemente ultra vires de la Comisión?
Esta idea tiene importantes similitudes con un sector de la doctrina que ha buscado ampliar la revisión judicial de actos de las organizaciones internacionales. Gran parte del debate se ha dado en el marco de la ONU: ¿puede la CIJ revisar la legalidad de los actos del Consejo de Seguridad, o de la Asamblea General? La respuesta ha sido negativa.
En primera instancia, en casos consultivos, especialmente en South West Africa, la CIJ dijo sostuvo quela Corte no posee los poderes de revisión judicial o de juez de apelación respecto a las decisiones tomadas por el órgano de las Naciones Unidas en cuestión. Y lo mismo puede decirse de los casos contenciosos (por ejemplo, en la decisión sobre medidas provisionales en Lockerbie y en Genocide 1993), donde la CIJ ha sido cuidadosa en no revisar las decisiones del Consejo de Seguridad.
Las importantes implicaciones políticas de esta línea de argumentación resultan claras si contrasta la decisión mayoritaria en Lockerbie con el excelente salvamento de voto de Schwebel, quien se plantea la pregunta fundamental: ¿está la CIJ facultada para revisar judicialmente las decisiones del Consejo de Seguridad? En opinión de Schwebel, la Corte no está generalmente facultada para hacerlo y, en particular, no lo está para derogar decisiones del Consejo de Seguridad. Según el juez disidente, la Corte ha negado tener facultades de revisión judicial. En primer lugar, la Carta no brinda ningún respaldo jurídico a estas facultades. Así mismo, los términos y la historia de la Carta ponen de manifiesto que el Consejo de Seguridad está sujeto al Estado de derecho y, al mismo tiempo, dice Schwebel, está facultado para apartarse del derecho internacional si así exige el mantenimiento de la paz internacional.
Este argumento ya lo había hecho Kelsen en su momento: que el Consejo de Seguridad está más allá de la ley. Por supuesto, esta no es la posición mayoritaria actualmente, ni en la doctrina ni en la CIJ, en especial desde las decisiones de la Tribunal Europeo de Justicia en Kadi. Sin embargo, lo traigo a colación para mostrar que parte del debate en que estamos inmersos es la idea de que no todos los actos de las organizaciones deben estar sujetos a control — y menos aún a control judicial. No es la trayectoria necesaria del derecho internacional el terminar como un sistema de revisión judicial fuerte.
Y esto ha sido aceptado por la propia Corte Interamericana. Al preguntarle Venezuela en el 2005 si tenía la jurisdicción para controlar los actos de la Comisión, la Corte respondió de manera muy similar a la CIJ en Lockerbie. La Comisión y la Corte son completamente independientes, y la Corte tiene la competencia de revisar los actos de la Comisión, «en lo que se refiere al trámite de los asuntos que estén bajo el conocimiento de la propia Corte, conforme a la competencia que le confiere a ésta la Convención Americana y otros instrumentos interamericanos de protección de los derechos humanos” (OC-19/05, párrafo operativo 3). Es decir, no se trata entonces de un control en abstracto de poderes, sino aplicado respecto al caso en concreto.
Lo anterior implica que la Corte Interamericana no parecería tener la jurisdicción de revisar directamente la convencionalidad de los actos de la Comisión; y, entre ellos, los actos de la Comisión que establecen la obligatoriedad de sus medidas cautelares.
Por supuesto, esto no obsta para que la Corte pueda discutir esas medidas en la eventual responsabilidad internacional de Colombia en el caso Petro. Así también lo hizo la CIJ en Lockerbie. Pero este hecho no parece hacer de la Corte la guardiana de la supremacía de la Convención – por lo menos en lo que se refiere a los actos de la Comisión.
No hemos llegado a ese punto y es poco probable que lo alcancemos. En el caso de Jorge Castañeda, la Corte encontró responsable a Méjico, sin hacer mención alguna al abierto incumplimiento de las medidas cautelares por parte de ese Estado. No parece ser una pelea que valga la pena dar. Al margen de la dinámica política del caso, sívale la pena dejar el derecho internacional claro: las medidas cautelares son obligatorias, porque la Comisión ha dicho que lo son. El poder de definir tal competencia existe en virtud del principio de buena fe, y no le corresponde a los Estados parte, y ni siquiera a la misma Corte, revisar en abstracto los límites de su ejercicio.
Por Nicolás Carrillo Santarelli.
En primer lugar, debo decir que me parece grato que, al igual que en otros blogs especializados de derecho interncional, en este se den dinámicas en las que se expongan puntos de vista contrarios sobre determinados problemas jurídicos, lo cual es a la larga algo cotidiano en el mundo de la práctica jurídica, y es enriquecedor conocer distintos puntos de vista, lo que permite replantear los propios o exige buscar argumentos que los refuercen (ambas son ventajas de la libertad de expresión).
Con todo el respeto y admiración que tengo por el profesor René Urueña, querría expresar que sigo considerando que las medidas cautelares que adopte la comisión no tienen un carácter vinculante en sí mismas, por lo cual disiento de su opinión. El que la Comisión dijese que son obligatorias no supondría en realidad que sean obligatorias: en primer lugar, porque puede tener un concepto errado, y de hecho ha habido diversas ocasiones en las que la Corte Interamericana ha considerado que determinada posición jurídica de la Comisión es errónea; en segundo lugar, porque si bien los órganos tienen la facultad de examinar sus propias competencias, ello tiene el límite lógico del principio de legalidad (por ejemplo, el que una organización dijese tener un poder implícito o inherente completamente ajeno a sus funciones o claramente ultra vires no supondría que ese poder se tiene en realidad), y en este caso hay un órgano que tiene la última palabra (la Corte Interamericana). En tercer lugar, porque el lenguaje empleado por la Comisión en las medidas de la discordia no sugieren obligatoriedad sino recomendación, aludiéndose a una solicitud (el término solicitar, y no ordenar, se emplea no sólo en la resolución sobre las medidas cautelares del caso Petro, sino en otras adoptadas por la Comisión). Y finalmente, en la doctrina hay voces que consideran que las medidas cautelares de la Comisión no son obligatorias (por ejemplo, ver este artículo).
A mi juicio, el carácter cuasi-jurisdiccional de las facultades contenciosas de la Comisión constituye el fundamento principal para negar la obligatoriedad de las medidas cautelares: ciertamente, la CIDH tiene la capacidad para determinar que puede emitir medidas cautelares, y como afirmo en mi anterior post ello es lógico y relativo a las funciones de la Comisión para proteger derechos humanos. No obstante, si las medidas cautelares fuesen obligatorias, la CIDH podría eludir sus límites de forma subrepticia, convirtiendo sus opiniones en vinculantes cuando las fuentes del derecho internacional a la que han recurrido los Estados para consentir en la creación y poderes de la CIDH claramente niegan dicho tenor obligatorio de sus poderes (otra cosa es que de buena fe y de forma diligente los Estados deben tener en cuenta sus recomendaciones y opinión, amén de la posible interacción de los órganos internacionales con las dinámicas de las fuentes del derecho internacional cuando ello respete el derecho imperativo, el principio de legalidad y los límites de un sistema aún muy centrado en el Estado). Después de todo, y como también manifiesto en mi anterior post, al adoptarse medidas cautelares hay un examen sobre el fondo prima facie, y ciertamente insistir en la obligatoriedad de las medidas cautelares sería extraño cuando el informe final sobre el fondo de la Comisión claramente no tiene dicho carácter. Si las medidas fuesen vinculantes y el informe final de fondo confirmase la opinión vertida en aquellas, la Comisión convertiría curiosamente su parecer en obligatorio, cuando no puede hacerlo.
Además, creo que es importante decir que los órganos internacionales no pueden convertir su parecer en derecho contraviniendo claramente sus propios límites. Insistiendo en el principio de legalidad, ello equivaldría a legitimar toda resolución del Consejo de Seguridad, incluso cuando contravenga derechos humanos, que es algo a lo que muchos se oponen precisamente en virtud de la posible ilicitud de aquellas.
He de repetir: los Estados, aunque las medidas cautelares de la CIDH no sean obligatorias in se (podrían serlo en virtud de otros factores, quizás actos unilaterales, aunque debe distinguirse claramente cuándo ello es posible), los Estados deben examinarlas y considerarlas diligentemente y de buena fe, y si efectivamente las ignoran y ello contraviene derechos humanos se generará su responsabilidad internacional: no por ignorar las medidas como tal, sino por la vulneración de derechos humanos. Es decir, no qua la violación de las medidas cautelares en sí sino en virtud de la violación de derechos humanos que se genera en virtud de no seguir lo recomendado en las medidas. De hecho, en la resolución 1/05 en la que la Comisión menciona que sus medidas cautelares son obligatorias, la CIDH se basa entre otras la idea de que «la base jurídica de las medidas cautelares se encuentra en la obligación de los Estados de respetar y garantizar los derechos humanos».
Finalmente, conviene recordar las siguientes palabras de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
«[E]sta Corte, en varias sentencias y opiniones consultivas, ha interpretado los artículos 50 y 51 de la Convención en el sentido de que el primero de ellos dispone la elaboración de un informe preliminar que se transmite al Estado para que adopte las proposiciones y recomendaciones de la Convención y el segundo dispone que si en el plazo de tres meses el asunto no ha sido solucionado o sometido a la decisión de la Corte, se elaborará un informe definitivo y, por lo tanto, si el asunto ha sido sometido a la decisión de la Corte, como ocurrió en el presente caso, no cabe la elaboración de ese segundo informe.
A juicio de la Corte, el término “recomendaciones” usado por la Convención Americana debe ser interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla general de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carácter de una decisión jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría la responsabilidad del Estado. Como no consta que en la presente Convención la intención de las partes haya sido darle un sentido especial, no es aplicable el artículo 31.4 de la misma Convención. En consecuencia, el Estado no incurre en responsabilidad internacional por incumplir con una recomendación no obligatoria. En cuanto al artículo 44 de la Convención Americana, la Corte encuentra que él se refiere al derecho a presentar peticiones ante la Comisión y que no tiene relación con las obligaciones del Estado» (caso Caballero Delgado y Santana, subrayado añadido).
Además, ha afirmado lo siguiente:
«78. La Comisión solicitó que se condenara al Estado por violación del artículo 51.2 de la Convención por haberse negado a “dar cumplimiento a las recomendaciones formuladas por la Comisión”.
79. La Corte ha dicho anteriormente que, de conformidad con la regla de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el término “recomendaciones”, usado por la Convención Americana, debe ser interpretado conforme a su sentido corriente (Caso Caballero Delgado y Santana, Sentencia del 8 de diciembre de 1995. Serie C No 22, párr. 67 y Caso Genie Lacayo, Sentencia de 29 de enero de 1997. Serie C No 30, párr. 93).
80. Sin embargo, en virtud del principio de buena fe, consagrado en el mismo artículo 31.1 de la Convención de Viena, si un Estado suscribe y ratifica un tratado internacional, especialmente si trata de derechos humanos, como es el caso de la Convención Americana, tiene la obligación de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones de un órgano de protección como la Comisión Interamericana que es, además, uno de los órganos principales de la Organización de los Estados Americanos, que tiene como función “promover la observancia y la defensa de los derechos humanos” en el hemisferio (Carta de la OEA, artículos 52 y 111)» (caso Loayza Tamayo, subrayado añadido).
Rene Urueña: Colombia decide no cumplir medida cautelar de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
marzo 24, 2014
COLOMBIA DECIDE NO CUMPLIR MEDIDA CAUTELAR DE LA COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Rene Urueña
Profesor Asociado y Director de la Maestría de Derecho de Derecho Internacional, Universidad de Los Andes
Haciendo cálculos para su reelección y buscando salir de su problema de hoy, Santos abre su decisión una puerta que todos queremos mantener cerrada: que sea el Gobierno de turno el que decida cuándo una orden internacional de proteger los derechos humanos debe ser cumplida, y cuándo no.
El Alcalde de Bogotá, la capital de Colombia, fue destituido hace algunos meses. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos decidió otorgar medidas cautelares para protegerlo, pues considera que sus derechos pueden verse violados, y recomendó suspender la destitución. Sin embargo, el Presidente de Colombia salió a desafiar abiertamente esta orden y a destituirlo en todo caso. Y eso es un problema serio: no para el Presidente Santos, y ni siquiera para el Alcalde, sino para todos colombianos.
Más allá del show en los medios y del épico traspiés del Alcalde, aquí el Gobierno nos está afectando a todos los colombianos. Haciendo cálculos para su reelección y buscando salir de su problema de hoy, Santos abre con esta decisión una puerta que todos queremos mantener cerrada: que sea el Gobierno de turno el que decida cuándo una orden internacional de proteger los derechos humanos debe ser cumplida, y cuándo no.
Negarle al gobierno esa opción esa es una garantía para todos los ciudadanos. Para eso entramos a formar parte de instituciones internacionales, como el Sistema Interamericano de Derechos Humanos; porque nos ayudan a protegernos, entre otros, de nuestros propios gobiernos. Venir ahora a confiar en que el Presidente (este Presidente, o cualquiera) va a ser sabio y justo al decidir que órdenes de protección de derechos humanos cumple, y cuáles no, parece ser ingenuo.
Las normas de derechos humanos son compromisos que adopta el Estado para limitar sus propias acciones hacia el futuro, como cuando Ulises se amarra al mástil de su barco para no sucumbir al canto de las sirenas, o cuando un adicto se interna en un centro de rehabilitación para estar lejos de su droga. Dar al gobierno el poder de elegir qué ordenes cumple, y cuáles no, es confiar en que Ulises es más fuerte que el canto de las sirenas, o que el adicto es más fuerte que su droga. Al margen de la antipatía o simpatía que uno pueda sentir por el Alcalde de Bogotá, la realidad es que no es una buena idea dar al gobierno este margen de maniobra. Esta decisión mina las garantías que tenemos todos.
Desenredando el caso del Alcalde Petro
El Alcalde es, entonces, la cara de una historia más larga y más complicada. Vamos por partes para entenderla.
Comencemos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: la Comisión no es tribunal, sino es un órgano que forma parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y se encarga de llevar casos de violaciones de derechos humanos ante el verdadero tribunal que es la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Simplificando, la Comisión primero hace recomendaciones a los Estados (como Colombia) en caso de que considere que éstos han violado los derechos humanos y, en caso de que los Estados no cumplan, la Comisión los “acusa” ante la Corte, y los Estados se defienden. Corresponde entonces a la Corte Interamericana, y no a la Comisión, decidir finalmente si un Estado es o no responsable por la violación de derechos humanos.
Como todo este proceso puede tomar varios años, existe el riesgo de que se sufra un daño irreparable a una persona mientras que se llega a una decisión final. En esos casos, tanto la Comisión como la Corte pueden tomar medidas preventivas de protección de los derechos humanos, mientras se toma la decisión final. Es como cuando se quiere cobrar judicialmente una deuda: muchas veces, el juez ordena un embargo para que el deudor no se deshaga de sus bienes, para que así se mantenga el patrimonio con el que se responderá por la deuda. Pero este embargo no es la decisión final del juez: es solo una forma de garantizar que, cuando la decisión final sea tomada, la misma podrá hacerse efectiva. Lo mismo pasa con las medidas preventivas de protección de derechos humanos: no son una decisión final, sino solamente son una forma de proteger los derechos mientras se llega a la decisión final.
Entonces, tanto la Comisión de Derechos Humanos, como la Corte, pueden adoptar medidas preventivas de protección. Esto es importante porque no hay duda de que las medidas de protección de la Corte Interamericana (que se llaman medidas provisionales) sí son de obligatorio cumplimiento para los Estados. Sin embargo, en el caso del Alcalde, las medidas las adoptó la Comisión (y no la Corte) de donde surge la duda: ¿son de obligatorio cumplimiento las medidas de protección adoptadas por la Comisión (que llaman medidas cautelares)?
El Gobierno dice que no. Y en esto sigue a Estados Unidos, Méjico y Venezuela, que en diferentes ocasiones han dicho que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos no tiene la facultad de ordenar medidas obligatorias. Estados Unidos, en el caso de Guantánamo, se negó a ejecutar las medidas cautelares ordenadas. Méjico, por su parte, se negó a inscribir al candidato presidencial Jorge Castañeda a pesar de la orden de la Comisión. Y Venezuela ha hecho dicho lo mismo en numerosos casos. Esta línea le sirve a Santos, y se entiende que sus abogados le hayan recomendado hacer esto. Esta estrategia le permite salir del problema que tiene actualmente: se quita de encima la papa caliente del Alcalde Petro en plena campaña de reelección, y dejar para después la discusión de fondo.
Las medidas cautelares sí son obligatorias
Pero el Gobierno no está en lo correcto. Esta estirando las normas con un argumento que, en todo caso, le conviene sólo a Santos. Y nos equivocamos si creemos que es algo bueno que el Gobierno haga gala de su creatividad jurídica para hacerle el quite a la Comisión de Derechos Humanos.
Primero, a pesar de lo que ha dicho el Presidente y la Canciller, la realidad es que la Comisión de Derechos humanos ha sido clara en que sus órdenes sí son obligatorias en derecho internacional. ¿Que es la misma Comisión la que dice si sus órdenes son obligatorias? Pues sí. Ese es un principio básico del derecho de las organizaciones internacionales: las organizaciones, como la Comisión, deciden en primera instancia cuáles son sus competencias. Someterse a esa decisión y cumplirla de buena fe fue la promesa que hizo Colombia al acceder a la Convención Interamericana de Derechos Humanos. Eso forma parte del marco general de la promesa que Colombia hizo libremente, y de la cual quiere remilgar ahora el Gobierno en el caso del Alcalde Petro.
El Gobierno dice que es tan claro, que Estados Unidos, Méjico y Venezuela han hecho lo contrario. Pero eso solamente quiere decir que esos Estados han incumplido sus promesas, como ahora quiere hacerlo Colombia: se trata de un incumplimiento, no de que haya duda respecto a la existencia de la obligación.
Y eso no es todo. Las medidas cautelares de la Comisión son además obligatorias en derecho colombiano. La Corte Constitucional de Colombia ha dicho que los medidas cautelares se integran a nuestro derecho, y son de obligatorio cumplimiento. En este punto, la Corte Constitucional consideró y rechazó dos veces en el 2003 y de nuevo en el 2011 la diferencia entre las órdenes provisionales de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y las de la Corte Interamericana. Para la Corte Constitucional no hay diferencia: incumplir las medidas cautelares de la Comisión es una violación de la Constitución, en especial del derecho al debido proceso.
Por eso, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos no se “extralimitó”, como han querido sugerir algunos en los medios de comunicación. Ejerció una función que siempre ha reclamado para sí, y que ha ejercido respecto a otros países en casos parecidos al de Gustavo Petro. Es el Gobierno colombiano el que está cambiando su comportamiento en este caso: siempre ha aceptado, en obediencia a lo que dice la Corte Constitucional, que las órdenes del Sistema Interamericano son obligatorias. Y ahora, resulta que no.
¿Qué va a pasar entonces?
Es razonable asumir que el equipo del Presidente Santos sabe y entiende todo esto: que las medidas cautelares son obligatorias, tanto en derecho internacional como colombiano. Con esto en mente, su apuesta parece ser doble.
La primera apuesta es a nivel internacional. A pesar que las medidas cautelares de la Comisión son obligatorias, la realidad es que la Comisión no tiene un mecanismo para hacerlas cumplir. Por lo tanto, el Gobierno va a esperar a que la Comisión haga una de dos cosas. Puede que la Comisión espere a surtir todo el trámite en el proceso del Alcalde (es decir, se olvida de las medidas preventivas de protección), con lo cual el Gobierno de Colombia sale ganando, porque en ultimas se sale con la suya en su desafío a la Comisión.
O bien puede que la Comisión vaya ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y le pida que ordene sus propias medidas de protección, las cuales son claramente obligatorias.
En este segundo caso, el Gobierno se la parece estar jugando por el presente del caso mejicano, en el que la Comisión ordenó medidas cautelares a favor un candidato presidencial, pero Méjico nunca las cumplió. Ante esto, la Comisión pidió a la Corte Interamericana que ordenara medidas provisionales, y la Corte se las negó. Posteriormente, a pesar de que la Corte decidió finalmente el caso en contra de Méjico, no menciono en su fallo la negativa de Méjico de cumplir las medidas cautelares de la Comisión
No sabemos si esto ocurrirá en el caso Petro. Si la Corte Interamericana niega medidas provisionales (como ocurrió en el caso de Méjico), el Gobierno sale ganando de nuevo, porque la Corte termina dándole la razón. Y además, aun si Colombia pierde al final el caso del Alcalde Petro, ya a esas alturas suficientes años habrán pasado y estaremos en un escenario político diferente.
Pero si la Corte Interamericana accede a ordenar medidas provisionales a favor de Petro (es decir, accede a la solicitud de la Comisión), entonces el Gobierno tendrá que obedecer – o confirmar su desafío, esta vez subiéndolo al siguiente nivel: ya no enfrentándose a la Comisión, sino a la Corte; ya no estirando la frontera de lo creíble con su creatividad jurídica, sino en abierta contradicción de las normas vigentes. Como en póker, se suben las apuestas.
La segunda apuesta del Gobierno es a nivel nacional. Sea lo que sea que ocurra a nivel internacional, la Corte Constitucional de Colombia ya ha dicho que el incumplimiento de medidas cautelares de la Comisión Interamericana es una violación del debido proceso, que puede ser protegido mediante una tutela.
El Gobierno le está apostando a que esta va a ser otra tutela que el ex – Alcalde va a perder. Pero no es bueno que Petro pierda esta tutela. Este precedente termina minando una garantía que nos conviene a todos, según la cual es un derecho fundamental de todos el recibir, siempre, la protección ordenada por la Comisión de Derechos Humanos – y no solamente cuando el Gobierno considere que es apropiado.
Santos sale de su problema y nos deja a todos empeñados
Todo gobierno enfrenta los problemas que le van saliendo. Pero también existen compromisos estructurales, que no pueden sacrificarse cada vez que al Gobierno de turno le toque solucionar un problema coyuntural. En el país de los falsos positivos y de las masacres, la obligatoriedad de las normas de derechos humanos tiene que ser vista como un compromiso que no es negociable.
El Gobierno armó un argumento jurídico que lo ayuda a salir del atolladero. Pero ese argumento no nos sirve a todos. Por solucionar el problema del día, el Gobierno está abriendo una brecha a una importante garantía que ya teníamos ganada. Y aun si en año no estamos hablando de Petro, este costo sí va a perdurar. Y parece desproporcionado.
Por Nicolás Carrillo Santarelli.
Estos días en Colombia se ha hablado y opinado mucho sobre un caso curioso: el (ahora ex) alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, fue destituido al culminar un proceso sancionatorio en su contra. Tras acudir a diversas acciones jurídicas internas disponibles (existe un debate sobre si no se habían agotado todos los recursos internos o si ellos tenían deficiencias relativas a perspectivas de efectividad o acceso), fueron solicitadas medidas cautelares a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que este órgano del sistema interamericano adoptó por medio de resolución 5/2014 del 18 de marzo de 2014. Posteriormente, el gobierno colombiano notificó que no ajustaría su comportamiento a lo dispuesto en aquellas medidas cautelares, en virtud de diversos argumentos jurídicos, entre los que se mencionó la no-obligatoriedad de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH. Human Rights Watch se opuso a esta posición colombiana, argumentando entre otras cosas que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana las medidas cautelares adoptadas por la Comisión son obligatorias y considerando que en el fondo del caso hubo una violación de los derechos políticos del peticionario.
Los anteriores factores arrojan diversas interrogantes interesantes: ¿son obligatorias, según el derecho internacional y en términos generales, las medidas cautelares adoptadas por la CIDH? En caso negativo, ¿la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana sobre las mismas podría generar un compromiso o deber de Colombia para acatarlas como consecuencia de actos unilaterales del Estado? Por otra parte, ¿tiene alguna relevancia el hecho de que las medidas cautelares no estén previstas en el estatuto de la CIDH o en instrumentos convencionales sino tan sólo en su reglamento y práctica? ¿Son suficientes los requisitos mencionados por la CIDH?
Estas preguntas recuerdan, de alguna manera, el debate sobre la obligatoriedad de las medidas provisionales adoptadas por la Corte Internacional de Justicia (CIJ), teniendo en cuenta que, como menciona Jan Klabbers, hubo un debate sobre su obligatoriedad o mero carácter recomendatorio. Este debate fue zanjado en el caso LaGrand, en cuya sentencia de fondo la Corte afirmó de forma meridiana que el cumplimiento de aquellas medidas es obligatorio (ver párrafos 98-109). En el caso de la CIDH, no obstante, hay dos diferencias, una de las cuales es, a mi juicio, relevante y otra de poca importancia. En cuanto a la segunda, alguien podría cuestionar el hecho de que el Estatuto de la CIJ menciona expresamente las medidas provisionales en su artículo 41, mientras que por el contrario las medidas cautelares de la CIDH no se prevén en parte alguna de su Estatuto pero sí de su Reglamento (ver el artículo 25 de su Reglamento actual). A mi parecer, una objeción basada en este factor no podría ser acogida, teniendo en cuenta los poderes implícitos (descritos por la CIJ en su famosa opinión consultiva sobre reparaciones por daños) e inherentes (examinados por el Tribunal Especial para el Líbano y la Corte Interamericana de Derechos Humanos) de los órganos internacionales, requeridos para el cumplimiento de sus funciones. A la luz de las funciones de promoción y protección de derechos humanos de la CIDH, y de los procedimientos contenciosos que tramita, puede afirmarse que ciertamente la prevención de daños irreparables por medio de la emisión de medidas cautelares ha de considerarse una parte relevante de sus funciones. Creo que esto lo reconoce correctamente la CIDH cuando vincula su facultad de emitir medidas cautelares a sus funciones relativas a los derechos humanos, como se menciona en el artículo 25 de su reglamento vigente, aprobado por dicho órgano.
Ahora bien, la CIDH no es un órgano judicial, y aquellos procedimientos contenciosos son cuasi-judiciales o cuasi-jurisdiccionales, y esto hace que, a mi juicio, no pueda afirmarse que las medidas cautelares que adopta son, en sí mismas, obligatorias. Al fin y al cabo, tampoco lo son los informes finales que adopta tras la culminación de aquellos procedimientos, como ha afirmado en el pasado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y esta Corte puede estar en desacuerdo con la Comisión sobre la supuesta ilegalidad de comportamientos internacionales. Por ello, considero que hay una diferencia relevante frente al precedente de la CIJ en LaGrand, en tanto ésta sí es un órgano judicial que emite decisiones vinculantes para las partes; y debe tenerse en cuenta que la CIDH emplea términos como «solicitar» y no ordenar en las medidas cautelares que adoptó.
No obstante, podría preguntarse si en el caso concreto de Colombia podría haber una obligación en concreto para este Estado generada por su jurisprudencia constitucional, en la que se ha afirmado la existencia de un deber de seguir lo dispuesto en las medidas cautelares adoptadas por la CIDH. ¿Es posible que se genere una obligación internacional del Estado en cuestión de cumplirlas en virtud de actos unilaterales? Debe recordarse que la CIJ ha afirmado que, en virtud de la buena fe, agentes del Estado que lo representan en el plano internacional pueden vincularlo por medio de declaraciones unilaterales emitidas con una intención de comprometerse a determinado comportamiento (ver párrafos 45-54 del caso Nuclear Tests). ¿Podría considerarse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana, que es pública y puede ser conocida en el plano internacional, compromete a dicho Estado a seguirla? Esta pregunta es muy compleja, especialmente por la posibilidad de que varíe la jurisprudencia y por el hecho de que el órgano en cuestión es judicial y no de la rama ejecutiva, a diferencia de los casos sobre actos unilaterales que la jurisprudencia internacional ha solido examinar. En cuanto a la primera cuestión, podría afirmarse que la mutabilidad de la jurisprudencia podría suponer que un cambio en la misma, igualmente público, hace que el Estado modifique su posición y compromisos (siempre y cuando ello no contravenga una obligación internacional), caso en el que se afirme que se genera una obligación por un acto unilateral de la Corte Constitucional. Los partidarios de esta tesis podrían acudir al argumento de que hoy día se considera que los órganos judiciales internos incluso pueden participar en la formación de los productos de las fuentes del derecho internacional. Una tesis contraria quizás haría hincapié en qué órganos son los encargados de representar al Estado y a la separación entre órdenes jurídicos internos e internacional, con lo cual la jurisprudencia de la Corte sería una manifestación exclusiva del primero. Quizás conscientes de los dilemas en este caso y de las posibles interpretaciones (según la historia y preferencias inconscientes de los operadores jurídicos, entre otros factores), quienes apoyan la decisión de no seguir las medidas adoptadas por la CIDH hacen hincapié en el hecho de que la Corte Constitucional colombiana ha ordenado seguir aquellas medidas, exclusivamente, frente a casos relativos a determinados derechos distintos de los derechos políticos involucrados en el caso de Petro, mientras que quienes favorecen el seguimiento de las medidas y al (ex-)alcalde niegan una distinción tajante formulada por la Corte (ver aquí y aquí, entre otros). Para hacer más compleja la cuestión, podría discutirse si las manifestaciones de órganos estatales constituyen en casos como el analizado una especie de promesa o una simple interpretación -correcta o errónea- del derecho internacional, caso en el que podría variar tras una consideración de que no era apropiada y, en este supuesto, posiblemente no podría hablarse de la asunción de un compromiso unilateral.
Finalmente, esta la cuestión sobre los requisitos de las medidas cautelares (o provisionales, en relación con otros órganos): en su informe, y remitiéndose a su reglamento, la CIDH se refiere a los criterios de gravedad, urgencia y daño irreparable. La CIJ tiene en cuenta el elemento de jurisdicción prima facie, que la CIDH no aborda expresamente pero, a mi juicio, sí se tiene en cuenta en la sección en la que examina la gravedad del caso de forma implícita, en tanto examina la posibilidad de impacto adverso en el goce de derechos de alguien sometido a la jurisdicción de un Estado cuya conducta puede ser examinada por la CIDH. Curiosamente, y aunque las medidas adoptadas no prejuzguen sobre el fondo del asunto (como menciona expresamente el párrafo 22 de las medidas cautelares examinadas y como es común a las medidas cautelares y provisionales en derecho internacional), debe recordarse lo mencionado por Rüdiger Wolfrum en la Enciclopedia Max Planck de derecho internacional, en el sentido de que aunque no puede prejuzgarse de forma definitiva, es inevitable que el órgano que examina la posibilidad de ordenar o emitir medidas examine cuestiones de fondo o sustantivas (necesariamente) de forma provisional (aunque ello no debe suponer un examen completo y anticipado donde de hecho se prejuzgue el fondo, caso en el que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos desestima la solicitud de medidas provisionales, como se ve en el párrafo 6 de esta Resolución de 25 de noviembre de 2005). En este sentido, es posible observar cómo en los párrafos 16 y 17 de la Resolución 05/2014 sobre medidas provisionales se examina, de hecho, de forma general y preliminar la posible incompatibilidad de la destitución e inhabilitación como consecuencia de un proceso sancionatorio con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Debe decirse que la CIJ ha hecho algo similar en el pasado, como en decisión sobre medidas provisionales que adoptó en el caso de Libia contra el Reino Unido el 14 de abril de 1992, en la que examina prima facie aspectos de derecho sustantivo sobre la eventual compatibilidad entre medidas solicitadas con derechos de una de las partes y sobre los argumentos de las partes (ver los párrafos 40 y 41).
A la luz de los anteriores argumentos, considero que la cuestión sobre la obligatoriedad de las medidas adoptadas por la CIDH depende de la consideración sobre la capacidad de la Corte Constitucional de generar compromisos unilaterales del Estado colombiano, de si su jurisprudencia se ha modificado o si es claro que la misma excluye derechos no relativos a la vida o integridad personal. A mi juicio, el recelo de algunos sobre la rapidez con que se emitieron las medidas, cuestionada por algunos (ver el punto 4 de este artículo), no permite cuestionar en sí mismo la independencia de la Comisión, pues de buena fe creo que se emitieron al considerar la urgencia del caso en virtud de los últimos desarrollos del mismo. Por otra parte, la afirmación de algunos de que es claro que las medidas cautelares deben cumplirse, a mi juicio, no debe entenderse como referida a las medidas en sí mismas sino a la creencia de quienes han realizado aquellas afirmaciones de que lo que ellas exigen es en el fondo lo que la Convención requiere del Estado. Por otra parte, la CIDH podría solicitar a la Corte Interamericana de Derechos Humanos que ordene medidas provisionales, las que sí serían obligatorias, aun si el caso aún no ha sido presentado a la Corte, si se considera que hay gravedad y urgencia (ver los artículos 19 del Estatuto de la CIDH y 63.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Finalmente, debe decirse que en el plano del derecho sustantivo existen desacuerdos sobre si la afectación de derechos políticos por procedimientos sancionatorios violan en sí mismo derechos políticos o no (ver, por ejemplo, este artículo, donde se considera que la propia Corte Constitucional colombiana estaría en desacuerdo con la existencia de aquella contradicción general, este artículo en el que sí se considera que existe una contradicción, y los párrafos 104 a 100 de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López Mendoza contra Venezuela, que a mi juicio deja entrever que para la Corte la afectación de derechos políticos que no es impuesta en un proceso penal es contraria a la Convención y sus fines, y que una cuestión distinta es si, adicionalmente, se respetan las garantías del debido proceso en los procedimientos sancionatorios no penales, cuyo irrespeto generaría una violación adicional).
aquiescencia 