[i] Por ejemplo, para ilustrar la diferencia, Simon Chesterman ha recordado recientemente que el Presidente Franklin D. Roosevelt impulsó la negociación de la Carta de las Naciones Unidas en San Francisco cuando todavía caían las bombas durante la Segunda Guerra Mundial. S. Chesterman, “A Battered UN needs to go back to It Roots”, Herald Tribune, September 14, 2004, p. 6. Por si alguien quiere seguir leyendo, un libro interesante sobre el papel del Presidente Roosevelt en la creación de la ONU se debe a Townsend Hoopes y Douglas Brinkley y lleva por título FDR and the Creation of the UN, Yale University Press (1997).

[ii] La validez de esa interpretación del artículo 27.3 de la Carta ha sido confirmada por la Corte Internacional de Justicia en el caso Namibia (IJC Reports 1971, pp. 16, 22).

[iii] La primera reforma se introdujo por Resolución 19

¿Cuáles son las vías legales para reformar la Carta de las Naciones Unidas?

Carlos Espósito

En el 2005 se conmemora el sesenta aniversario de las Naciones Unidas y parece ser el año de la tan anunciada reforma de la Organización. El tema está en boca de todos y el Secretario General Kofi Annan, gran impulsor de una reforma de la Organización, ha llegado a decir en su discurso a la Asamblea General, en septiembre de 2003, que “este puede ser un momento tan decisivo como el año 1945, en el que se fundaron las Naciones Unidas”. Esta es una afirmación grandilocuente, sobre la que caben dudas razonables[i]. En cambio, con independencia de lo que efectivamente ocurra, y sobre todo como consecuencia del papel de Naciones Unidas en crisis recientes –como las de Kosovo o la última guerra en Iraq-, caben pocas dudas sobre la necesidad de una reforma basada en los principios de transparencia y democracia con el objeto de lograr que la Organización adquiera mayor eficacia y legitimidad. Con esa finalidad en mente, el Secretario General estableció en noviembre de 2003 el Grupo de Alto Nivel de personalidades eminentes sobre las amenazas, los desafíos y el cambio. Este Grupo, que tiene por mandato hacer recomendaciones respecto de dichos desafíos, amenazas y cambios, hará público su informe en los primeros días de diciembre de 2004, por eso es oportuno exponer cuáles son las vías legales para reformar la Carta de Naciones Unidas.

La primera cuestión que hay que tener en cuenta es que la reforma de las Naciones Unidas no es necesariamente igual a reforma de su Carta constitutiva. En efecto, a lo largo de su historia la Organización ha sido objeto de múltiples reformas de carácter “informal”, operadas por razones de necesidad práctica y por consenso de los miembros de la Organización. Para ello, la Carta ha sido interpretada con una cierta flexibilidad en aquellas ocasiones que lo exigían. Así ocurrió, por ejemplo, con la creación de las operaciones de mantenimiento de la paz, que no estaban previstas en la Carta. Otro tanto ocurre cuando se desarrollan costumbres dentro de la Organización, que aunque no sean literalmente ajustadas al texto de la norma, se aceptan como una modificación informal del instrumento que establece una organización internacional. En Naciones Unidas el ejemplo clásico de este tipo de costumbre modificativa es el valor que se le otorga a la abstención por parte de un Miembro permanente del Consejo de Seguridad en la votación de una resolución del Consejo, en el sentido de que dicha abstención no equivale a un veto[ii].

Estos, entre otros ejemplos, demuestran que algunas reformas de las Naciones Unidas no necesariamente pasan por una reforma de la Carta. Y, sin embargo, una reforma importante de la Organización, como es la expansión del Consejo de Seguridad, va a requerir una reforma formal de la Carta.  ¿Cómo se regula en la Carta la posibilidad de su reforma?

La respuesta está en el capítulo XVIII de la Carta, que contiene los artículos 108 y 109, y regula las reformas de la Carta. El artículo 108 prevé una reforma ordinaria, mientras que el artículo 109 establece la posibilidad de una reforma extraordinaria. Ambos artículos prevén un sistema de doble fase: la primera fase consiste en la adopción de una resolución de la Asamblea General, de acuerdo con el artículo 108, o una decisión de proceder a una reforma por parte de una conferencia general de revisión, conforme al artículo 109; cualesquiera sea el punto de partida de la revisión, la segunda fase consistiría en los procedimientos de ratificación de los Estados miembros hasta cubrir el porcentaje necesario para que la reforma entrase en vigor.

La vía del artículo 108 de la Carta permite a cualquier Miembro presentar una propuesta de reforma a la Asamblea General sobre cualquier artículo de la Carta. Una propuesta de esa naturaleza debe conseguir el apoyo de una mayoría de dos tercios de los miembros de las Naciones Unidas. Es esencial tener en cuenta que dicha mayoría se calcula sobre la base de la totalidad de los miembros, es decir que no se aplicaría la regla de que sólo cuentan los votos de los miembros presentes y votantes, que se aplica a las votaciones sobre cuestiones importantes (para diferenciarlas de las cuestiones de procedimiento) en la Asamblea, previstas en el artículo 18.2 de la Carta, en las que los miembros que se abstienen se consideran ausentes. Esta regla es evidentemente muy exigente, sin embargo tiene sentido si se analiza desde un punto de vista práctico con vistas a conseguir las ratificaciones necesarias para que una eventual reforma entre en vigor. En efecto, la resolución de la AG proponiendo la reforma de uno o más artículos de la Carta no es obligatoria en sí misma, sino sólo una recomendación que necesita la ratificación –es decir, la expresión del consentimiento en obligarse por el nuevo texto- de las dos terceras partes de los miembros de Naciones Unidas de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales. La clave se encuentra en que esas dos terceras partes deben incluir necesariamente las ratificaciones de todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad.

La Carta se ha reformado en tres ocasiones sobre la base del artículo 108. En todos los casos se trató de la expansión del número de miembros del Consejo de Seguridad, que pasó de 11 a 15, y del Consejo Económico y Social, que pasó de 18 a 27 y luego a 51, como consecuencia del aumento de los Estados miembros de las Naciones Unidas[iii].

A diferencia del procedimiento de reforma expuesto, el artículo 109 prevé una revisión más comprensiva mediante la celebración de una Conferencia General de los miembros de las Naciones Unidas. Esa Conferencia General, cuyo propósito sería revisar la Carta, deberá convocarse por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea General y por el voto de cualesquiera nueve miembros del Consejo de Seguridad. El párrafo primero de dicho artículo establece que cada Miembro de las Naciones Unidas tendrá un voto en esa Conferencia. Esto parece aportar un grado de igualdad entre los Estados que, en realidad, se desvanece cuando se observa que el segundo párrafo exige la ratificación por las dos terceras partes de los miembros de las Naciones Unidas, incluyendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, con lo que a la hora de saber si cualquier reforma propuesta entrará en vigor, y se convertirá en obligatoria para todos los miembros, este artículo prevé los mismos requisitos que el anterior.

Es cierto que el artículo 109 contiene un tercer párrafo que obligaba a la Asamblea a poner en su agenda la convocatoria de una Conferencia General de revisión si ésta no hubiese tenido lugar a los diez años de la entrada en vigor de la Carta. Además, dice ese inciso que “Conferencia será celebrada si así lo decidieren la mayoría de los miembros de la Asamblea General y siete miembros cualesquiera del Consejo de Seguridad”. Sin embargo, a pesar de los numerosos comités de enmiendas que ha creado la Asamblea General después de que se cumpliera ese plazo, el párrafo tercero del artículo 109 es hoy una norma obsoleta.

Como acabo de decir, en esencia, los requisitos de fondo para reformar la Carta son los mismos en los dos casos. No obstante, la preferencia por el artículo 109, que nunca ha sido aplicado, parece descartada, no sólo porque los antecedentes históricos lo indican, sino también porque abriría una fuente de incertidumbre muy grande. El artículo 108 parece entonces la vía más probable para abrir el proceso de reforma, cuyas proposiciones de cambios serían posiblemente discutidas en un grupo de trabajo de la Asamblea General abierto a todos los miembros de las Naciones Unidas.

El rasgo más destacable del procedimiento de reforma, que aparece tanto en el artículo 108 como en el 109, es la posición especial y privilegiada de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que aquí también gozan de una especie de derecho de veto. En contrapartida, los demás Estados miembros de las Naciones Unidas tienen a su favor el hecho de que esos miembros permanentes no tienen instrumentos jurídicos para forzar una reforma de la Carta, que necesitará en cualquier caso el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Organización.

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[i] Por ejemplo, para ilustrar la diferencia, Simon Chesterman ha recordado recientemente que el Presidente Franklin D. Roosevelt impulsó la negociación de la Carta de las Naciones Unidas en San Francisco cuando todavía caían las bombas durante la Segunda Guerra Mundial. S. Chesterman, “A Battered UN needs to go back to It Roots”, Herald Tribune, September 14, 2004, p. 6. Por si alguien quiere seguir leyendo, un libro interesante sobre el papel del Presidente Roosevelt en la creación de la ONU se debe a Townsend Hoopes y Douglas Brinkley y lleva por título FDR and the Creation of the UN, Yale University Press (1997).

[ii] La validez de esa interpretación del artículo 27.3 de la Carta ha sido confirmada por la Corte Internacional de Justicia en el caso Namibia (IJC Reports 1971, pp. 16, 22).

[iii] La primera reforma se introdujo por Resolución 1991 A y B (XVIII) de la Asamblea General, de 17 de diciembre de 1963. La segunda reforma, que corregía una concordancia de exigencia de votos teniendo en cuenta la primera reforma, se propuso por Resolución 2101 (XX) de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1965, que fue adoptada por consenso. La tercera reforma fue adoptada por la Asamblea General en su Resolución 2847 (XXIV), de 20 de diciembre de 1971. Es interesante recordar que la primera y la última resoluciones citadas fueron objeto de votos negativos o abstenciones de miembros permanentes del Consejo de Seguridad y que, sin embargo, posteriormente fueron ratificadas por dichos miembros y entraron en vigor.

91 A y B (XVIII) de la Asamblea General, de 17 de diciembre de 1963. La segunda reforma, que corregía una concordancia de exigencia de votos teniendo en cuenta la primera reforma, se propuso por Resolución 2101 (XX) de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1965, que fue adoptada por consenso. La tercera reforma fue adoptada por la Asamblea General en su Resolución 2847 (XXIV), de 20 de diciembre de 1971. Es interesante recordar que la primera y la última resoluciones citadas fueron objeto de votos negativos o abstenciones de miembros permanentes del Consejo de Seguridad y que, sin embargo, posteriormente fueron ratificadas por dichos miembros y entraron en vigor.