Hace pocos días terminó la competición de derecho internacional Philip Jessup de 2022. Ganó el equipo de la Universidad de Harvard. Felicitaciones. Estoy muy orgulloso de todos los miembros del equipo de la Universidad Autónoma de Madrid, que trabajaron con ilusión, constancia y seriedad desde septiembre de 2021 hasta el final de la competición. Los estudiantes de este año fueron Sofía Gruner Kahn, Zuzanna Maciag, Alberto Fernández Seoane y Juan Carlos Berihuete (que no aparece en la foto). Los entrenadores fueron Vanesa Menéndez, André del Solar y Jokin Beltrán de Lubiano. Todos hicieron un papel excelente y lograron resultados extraordinarios. En las rondas nacionales españolas fuimos semifinalistas y terminamos en el tercer puesto. Obtuvimos la mejor puntuación combinada de escritos de demanda y contestación. Zuzanna Maciag logró el premio a la tercera mejor oradora. En las rondas internacionales avanzadas, a las que pasaron 93 equipos de todo el mundo, nos enfrentamos a las Universidad de Chile, la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Rafael Landívar (Guatemala) y a la Chongqing University (China). Sofía Gruner Kahn entró en la lista de las mejores 200 oradoras (155). Quedamos en el puesto 53, acercándonos a nuestra mejor participación en las rondas internacionales de 2014. El año que viene más.
Día Internacional de la Mujer en la Biblioteca Audiovisual de Derecho Internacional de las Naciones Unidas
marzo 8, 2022
En observancia del Día Internacional de la Mujer, la División de Codificación de la Oficina de Asuntos Jurídicos de las Naciones Unidas agregó una conferencia, en inglés y en español, por la profesora Cecilia Bailliet, titulada “Mujeres Refugiadas y Persecución de Género”/ “Women Refugees and Gender Persecution”, tratando los retos que afectan a las mujeres y niñas refugiadas.
La Biblioteca Audiovisual está disponible como un podcast en SoundCloud, al que se puede acceder a través de las aplicaciones preinstaladas en los dispositivos de Apple, Android o a través de la aplicación de podcast de su preferencia buscando “Audiovisual Library of International Law”.
Lo resuelto ayer por la Asamblea General significa un paso importantísimo de la comunidad internacional, un contundente repudio a la agresión de Rusia a Ucrania y una sólida defensa de la legalidad internacional.
Por Ignacio Perotti Pinciroli *
Ayer, miércoles 2 de marzo, la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) aprobó por amplia mayoría la resolución A/ES-11/L.1, que condenó la agresión de Rusia a Ucrania. Lo hizo en el marco de la 11º sesión extraordinaria de emergencia, convocado por el Consejo de Seguridad (CS) ante el bloqueo generado por los reiterados vetos de la Federación Rusa. Mucho se ha discutido en las últimas semanas acerca del papel de ambos órganos de la Naciones Unidas para hacer frente a la preocupante situación generada por la invasión de Rusia. En especial, el debate ha girado en torno a qué puede hacer —y qué no— la Asamblea General ante un bloqueo del Consejo, que es precisamente el punto que quiero tratar en este post, ordenado en torno a las siguientes preguntas: ¿Qué son las sesiones extraordinarias de emergencia de la Asamblea General? ¿Qué tipo de medidas puede adoptar la Asamblea durante este tipo de sesiones y bajo qué fundamentos jurídicos? ¿Qué medidas finalmente aprobó la AGNU en la resolución respecto de Ucrania?
El origen de las sesiones extraordinarias de emergencia de la Asamblea General y la invasión de Rusia a Ucrania
El período ordinario de sesiones de la Asamblea General se produce entre septiembre y diciembre de cada año, pero la Carta de las Naciones Unidas (la Carta) establece que «cada vez que las circunstancias lo exijan», la AGNU también podrá reunirse en sesiones extraordinarias, «a solicitud del Consejo de Seguridad o de la mayoría de los Miembros de las Naciones Unidas» (art. 20 de la Carta). La más famosa reunión extraordinaria de la Asamblea fue la que dio lugar a la adopción de la resolución 377 A (V), titulada «Unión pro paz» (en inglés, «Uniting for Peace»), de 3 de noviembre de 1950.
La resolución se impulsó en respuesta a los reiterados vetos de la entonces Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), que impedían al Consejo de Seguridad adoptar medidas de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales en relación con la agresión de Corea del Norte contra Corea del Sur, en la llamada Guerra de Corea. El Consejo estaba virtualmente bloqueado, y la comunidad internacional se cuestionaba la capacidad de acción de las Naciones Unidas para hacer frente a estos actos de agresión, manifiestamente contrarios al Derecho internacional. En este contexto nacieron las denominadas «sesiones extraordinarias de emergencia», previstas en la resolución «Unión pro paz». Esta resolución permite a la AGNU adoptar un amplio abanico de medidas, que llegan incluso al uso de la fuerza, punto especialmente conflictivo, según se explica luego. El objetivo de esta resolución fue fortalecer las facultades de la Asamblea ante la inacción del Consejo de Seguridad, frente a toda situación que amenace la paz y seguridad internacionales, y a pesar de que la Carta encarga esta función de manera principal a este último órgano.
Ahora bien, y de vuelta a los acontecimientos actuales en relación con Ucrania, como era de esperarse Rusia ha vetado todos los intentos del Consejo de Seguridad de aprobar una resolución para condenar la invasión y adoptar medidas tendentes a poner fin a la guerra. Ante este bloqueo, el pasado 27 de febrero y en una votación de procedimiento —es decir, sin posibilidad de ejercer el derecho de veto por los miembros permanentes, conforme el art. 27.2 de la Carta—, el Consejo aprobó la resolución 2623 (2022) por 11 votos afirmativos, 1 en contra (Rusia) y 3 abstenciones (China, India y Emiratos Árabes Unidos). Dicha resolución reconoció que la falta de unanimidad entre los miembros permanentes del Consejo «le ha impedido ejercer su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales». Así, decidió «convocar un período extraordinario de sesiones de emergencia de la Asamblea General para examinar la cuestión». Luego de la convocatoria del CS, el lunes 28 de febrero la Asamblea comenzó la mencionada 11º sesión extraordinaria de emergencia. La última vez que una sesión de este tipo se había llevado a cabo fue en 1997, es decir hace 25 años, durante la ocupación israelí de los territorios palestinos. Finalmente, ayer 2 de marzo y luego de tres días de encendidos discursos —los videos de las audiencias pueden verse en UN Media—, la Asamblea aprobó la resolución A/ES-11/L.1 por 141 votos a favor, 5 en contra y 35 abstenciones, que condena el ataque de Rusia a Ucrania y le exige a la Federación Rusa el fin del uso de la fuerza, entre otras medidas (ver infra).
¿Qué tipo de medidas puede adoptar la Asamblea General en una sesión extraordinaria de emergencia y bajo qué fundamentos jurídicos?
Según la Carta, el Consejo de Seguridad tiene la «responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales» (art. 24.1). Sin embargo, esto no significa que la Asamblea General no tenga incumbencia alguna en la materia, ya que tiene una competencia subsidiaria aunque, según veremos, limitada. Así, el art. 11.2 de la Carta dispone que la Asamblea «podrá discutir toda cuestión relativa al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales que presente a su consideración cualquier Miembro de las Naciones Unidas o el Consejo de Seguridad (…) y salvo lo dispuesto en el Artículo 12, podrá hacer recomendaciones acerca de tales cuestiones al Estado o Estados interesados o al Consejo de Seguridad o a éste y a aquéllos». Por su parte, el art. 12.1 referido le impide a la Asamblea hacer ese tipo de recomendaciones «[m]ientras el Consejo de Seguridad esté desempeñando las funciones que le asigna esta Carta con respecto a una controversia o situación (…)». En otras palabras, según la letra de la Carta, la Asamblea puede adoptar recomendaciones en relación con situaciones que supongan una amenaza a la paz y seguridad internacionales, siempre y cuando el CS no esté avocado al asunto, o cuando el Consejo se lo remita, como ha ocurrido en el caso de Ucrania.
Pero las previsiones de la Carta, por sí solas, parecen no dejar las cosas tan claras sobre el alcance de las medidas que puede adoptar la AGNU. Ante el bloqueo del Consejo durante la Guerra de Corea por el reiterado uso del veto, la resolución «Unión pro paz» buscó fortalecer esa responsabilidad subsidiaria de la Asamblea en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Así, en el primer párrafo de la sección A, la resolución establece que:
«si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, la Asamblea General examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario, a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales. De no estar a la sazón reunida, la Asamblea General puede reunirse en período extraordinario de sesiones de emergencia dentro de las 24 horas siguientes a la presentación de una solicitud al efecto. Tal período extraordinario de sesiones de emergencia será convocado si así lo solicita el Consejo de Seguridad por el voto de siete cualesquiera de sus miembros, o bien la mayoría de los Miembros de las Naciones Unidas» (destacado añadido).
Según puede apreciarse, la facultad de la Asamblea de debatir este tipo de situaciones y hacer recomendaciones no resulta problemática porque, como se dijo, esta posibilidad ya está prevista en el art. 11 de la Carta. El punto conflictivo y controversial de esta resolución está en la frase que le sigue: «(…) inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario, a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales». Y aquí es donde comienzan las discusiones. Algunos autores dicen que esta facultad constituye una «autoatribución» por parte de la Asamblea, en franca contradicción con la letra de la Carta, que en tales situaciones pone en cabeza únicamente del Consejo de Seguridad autorizar el uso de la fuerza. Y que precisamente por eso, conocedora de los delicados y complejos balances de poder de la ONU, la Asamblea nunca la ha puesto en práctica (Casanovas/Rodrigo, 2021).
Otros autores ven en esta facultad una posibilidad no solo legal sino también legítima de actuación de la Asamblea, vis-à-vis una situación extrema de inacción o bloqueo del vértice principal del sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas que es el Consejo de Seguridad. En este sentido, hay quienes señalan ciertos requisitos para que la Asamblea haga uso de esta facultad, a saber: i) que el CS no haya podido adoptar una resolución para hacer frente a la situación, no por no haber conseguido la mayoría necesaria sino por el voto negativo de un miembro permanente (ejercicio del veto), y ii) una de tres situaciones tienen que haberse producido: una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión (Johnson, 2014). Si se cumplen tales extremos, la Asamblea «examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario».
Otros destacan la evolución que ha tenido el sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas, no sin cierta cautela. Si bien al momento de aprobar la resolución resultaba difícilmente reconciliable con la Carta, se dice que «desde el punto de vista político no es en absoluto aconsejable que la Asamblea General permanezca al margen cuando surge un conflicto importante», por lo que en retrospectiva, los límites que ponen los arts. 11 y 12 de la Carta han «ido perdiendo su perfil original» (Tomuschat, 2008). En la opinión consultiva sobre las Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado (2004), la Corte Internacional de Justicia (CIJ) ha resaltado dicha evolución en la práctica de ambos órganos de la ONU, al decir que:
«la Corte observa que, con el tiempo, ha habido una tendencia cada vez mayor de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad a ocuparse en forma paralela de los mismos asuntos relacionados con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (…) La Corte estima que la práctica aceptada de la Asamblea General, tal como ha evolucionado, es compatible con lo dispuesto en el párrafo 1 del Artículo 12 de la Carta».
La Corte acepta la posibilidad de que la Asamblea discuta y emita recomendaciones en relación con el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Sin embargo, siguiendo la línea de la opinión consultiva sobre Ciertos gastos de las Naciones Unidas (1962), es tajante en dejar en claro que las acciones coercitivas dependen en forma exclusiva del Consejo de Seguridad.
Más allá de estos debates, hay quienes señalan que la Asamblea General ya ha utilizado esta facultad para ordenar el uso de la fuerza, lo que no resulta del todo correcto. Por el contrario, ha habido dos situaciones que podrían inducir a error para afirmar lo anterior. La primera, en relación con la Guerra de Corea y la resolución 498 (V), de 1º de febrero de 1951, la cual, reiterando los términos utilizados en la resolución «Unión pro paz», condenó la agresión de la República Popular de China en Corea y conminó a las tropas chinas que salieran del territorio coreano. Además, dicha resolución exhortó a los países miembros de la ONU a continuar apoyando a las fuerzas armadas de las Naciones Unidas en Corea. La segunda, la resolución ES-8/2, adoptada por la AGNU el 14 de septiembre de 1981 respecto de la Guerra de la Frontera de Sudáfrica, que no recomendó el uso de la fuerza ni ningún tipo de acción coercitiva, pero que exhortaba a los Estados miembros a asistir militarmente a la Organización del Pueblo de África del Sudoeste con el objetivo de defender su soberanía e integridad territorial contra los actos de agresión por parte de Sudáfrica (Johnson, 2014).
En definitiva, la posibilidad de que la Asamblea General autorice el uso de la fuerza en caso de inacción o bloqueo del Consejo de Seguridad no es para nada clara, ni tampoco es un tema sencillo. No obstante, por el momento este no parece ser el escenario actual, ya que la resolución que aprobó ayer la Asamblea General ni siquiera menciona esa posibilidad, sino que condena en forma enfática la invasión de Rusia a Ucrania y adopta otras medidas tendentes al fin de la agresión rusa.
Sobre la resolución A/ES-11/L.1, de 2 de marzo de 2022, aprobada por la Asamblea General
La resolución adoptada ayer por la Asamblea General, resolución A/ES-11/L.1, condena la agresión de Rusia a Ucrania y llama a un cese de las hostilidades. La resolución, al igual que la agenda fijada por la Asamblea para la sesión de emergencia, refiere expresamente a la resolución 377 A (V) «Unión pro paz», y a la falta de unanimidad del Consejo de Seguridad. Lo resuelto ayer por la Asamblea General significa un paso importantísimo de la comunidad internacional, un contundente repudio a la agresión de Rusia a Ucrania y una sólida defensa de la legalidad internacional. La resolución ha dejado en evidencia la gravedad y seriedad de los hechos, que socavan las bases más sagradas construidas por el Derecho internacional. La abrumadora mayoría que votó a favor —141 Estados— contrasta con los escasos 5 votos en contra —Rusia, Bielorrusia, Siria, Corea del Norte y Eritrea— y las 35 abstenciones.
En cuanto al contenido de la resolución, hay que destacar que la AGNU dijo todo lo que había que decir sobre la situación que se vive en el Este de Europa. En primer lugar, la Asamblea «Reafirma su compromiso con la soberanía, la independencia política, la unidad y la integridad territorial de Ucrania dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente, que se extienden a sus aguas territoriales». En segundo lugar, la resolución señala que «deplora en los términos más enérgicos la agresión cometida por la Federación de Rusia contra Ucrania (…), a la vez que le exige a Rusia que «ponga fin de inmediato al uso de la fuerza contra Ucrania» y que se «abstenga de recurrir a cualquier otra forma ilícita de amenaza o uso de la fuerza contra cualquier otro Estado miembro».
Asimismo, se exige el retiro inmediato, por completo y sin condiciones de todas las fuerzas militares de Rusia del territorio de Ucrania, al tiempo que repudia el reconocimiento internacional de las regiones ucranianas de Donetsk y Luhansk, al que califica de «una violación de la integridad territorial y la soberanía de Ucrania» e «incompatible con los principios de la Carta». De igual forma, deplora la intervención de Bielorrusia en el conflicto, y le exhorta a cumplir con sus obligaciones internacionales.
La resolución también condena todas las violaciones del Derecho internacional humanitario y de los derechos humanos, y conmina a las partes al respeto de la legalidad internacional, a la vez que insta a la inmediata resolución pacífica del conflicto y a continuar el diálogo político, las negociaciones, la mediación y otros medios pacíficos. Por último, y tal como se señaló antes, la resolución no se pronuncia sobre el uso de la fuerza, ni sobre el apoyo militar de los Estados miembros —o de la OTAN— a Ucrania. Este parece ser un tono correcto y mesurado de la Asamblea, en un primer paso dirigido a mostrar a Rusia el contundente apoyo de la comunidad internacional a Ucrania y la enérgica condena a sus actos ilícitos.
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* Profesor de Derecho internacional público en la Universidad Europea de Madrid. Candidato a doctor en la Universidad Autónoma de Madrid. Agradezco al Prof. Carlos Espósito por sus sugerencias y su atenta lectura del borrador del post. Contacto: ignacio.perotti.pinciroli@gmail.com – @nachoperotti
Por Ricardo Arredondo[1]
En el contexto de medidas adoptadas por diversos Estados para sancionar a la Federación de Rusia por su invasión a Ucrania, los Estados Unidos decidió declarar persona non grata o, lo que es lo mismo, expulsar a doce diplomáticos de la Misión Permanente de Rusia ante las Naciones Unidas por presuntamente “participar en actividades de espionaje” que amenazan la seguridad nacional, según comunicó Olivia Dalton, portavoz de la Misión de Estados Unidos ante las Naciones Unidas, el 28 de febrero de 2022.
Estados Unidos informó a las Naciones Unidas y a la Misión Permanente de Rusia ante las Naciones Unidas que ha “iniciado el proceso de expulsión de doce agentes de inteligencia de la Misión de Rusia que han abusado de sus privilegios de residencia en los Estados Unidos al participar en actividades de espionaje que son adversas a nuestra seguridad nacional. Estamos tomando esta acción de conformidad con el Acuerdo de Sede de la ONU. Esta acción ha estado desarrollándose durante varios meses”.
El Representante Permanente de Rusia ante las Naciones Unidas, Vassily Nebenzia, quien tomó conocimiento del hecho durante una conferencia de prensa, afirmó que se les pidió a los diplomáticos que se fueran antes del 7 de marzo. Nebenzia consideró la acción estadounidense como “otra medida hostil” contra la Misión rusa ante las Naciones Unidas, sostuvo que la expulsión viola gravemente el acuerdo de sede del país anfitrión con las Naciones Unidas y amenazó con aplicar reciprocidad.
Las acusaciones recíprocas de espionaje y la expulsión de diplomáticos o cónsules de ambos países no son una novedad en las relaciones ruso-estadounidenses (pueden leer mas sobre el tema aquí, aquí y aquí). Sin embargo, en este caso se añade un tercero en discordia a esta relación: la Organización de las Naciones Unidas. Lo que caracteriza la acreditación de agentes diplomáticos ante las organizaciones internacionales -y lo diferencia de las relaciones diplomáticas entabladas entre Estados-, es que se produce una relación triangular y no bilateral, puesto que intervienen: la organización, el Estado huésped y el Estado acreditante. Los miembros de la misión permanente no son acreditados ante el Estado huésped en cuyo territorio está situada la sede de la organización. No mantienen relaciones directas con el Estado huésped, a diferencia de lo que ocurre en la diplomacia bilateral.
Adicionalmente, cabe recordar que el artículo 105 de la Carta de Naciones Unidas estipula que la organización, sus funcionarios y los representantes de los Estados miembros gozarán de los privilegios o inmunidades necesarios para el desempeño sus funciones. Ello hizo necesario negociar un acuerdo internacional específico que regulara con mayor detalle estas cuestiones. Así fue que se adoptó la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas, la cual quedó abierta a la accesión de los Estados miembros. Estados Unidos, Estado huésped de la organización, no se transformó en Estado parte de este acuerdo hasta 1970 y optó por regular sus relaciones con la organización a través de un acuerdo de sede, que se aplica de manera complementaria a la Convención.
Las expulsiones de funcionarios rusos acreditados ante Naciones Unidas se encuentran reguladas en el artículo IV, en particular las secciones 11-13, del acuerdo de sede entre Estados Unidos y las Naciones Unidas de 1947, que regula las cuestiones atinentes a comunicaciones
y tránsito. Su sección 11 establece que “las autoridades federales, estatales o locales de los Estados Unidos de América no pondrán obstáculo alguno al tránsito de entrada y salida del distrito de la sede” de diferentes categorías de personas enunciadas en esa disposición. Entre ellas, los representantes de los miembros y sus familias y “otras personas invitadas al distrito de la sede para asuntos oficiales”. Por su parte, la sección 12 prevé que “las disposiciones de la sección 11 se aplicarán sean cuales fueren las relaciones existentes entre los Gobiernos de que dependan las personas a que se refiere dicha sección y el Gobierno de los Estados Unidos de América”.
A su vez, la sección 13 (b) del acuerdo de sede dispone que: “las personas que gozan de prerrogativas e inmunidades diplomáticas… no serán requeridas a salir de los Estados Unidos de América sino conforme al procedimiento usual aplicable a los enviados diplomáticos acreditados ante el Gobierno de dicho país. En cualquier caso, se considera que la práctica de declarar a un enviado persona non grata no puede aplicarse a un representante de Estado Miembro dado que tales personas no están acreditadas en los Estados Unidos.
Sin embargo, Estados Unidos ha interpretado estas disposiciones de manera particular al menos desde 1962, cuando se planteó el caso de un funcionario de la misión permanente de la entonces Checoslovaquia, Miroslav Nacvalac. El 26 de marzo de 2018, en el marco del denominado caso Skripal, la misión permanente de Estados Unidos ante Naciones Unidas utilizó este mismo fundamento. Lo que está en el núcleo de este asunto es el alcance del poder del país anfitrión para expulsar a un miembro de una delegación permanente o un representante ad hoc de un miembro. Solamente esto ya habría requerido una aclaración mediante el procedimiento de arbitraje previsto en el acuerdo.
Si la acción de Estados Unidos fue jurídicamente correcta, entonces no existen garantías internacionales para el ejercicio independiente de sus funciones por parte de los representantes de los miembros ante la Organización, ya que, en última instancia, el goce de los privilegios e inmunidades de dichos representantes dependería de la voluntad de dicho Estado huésped y no se consideraría un derecho derivado de una obligación legal establecida en el acuerdo de sede.
Para que un funcionario acreditado ante Naciones Unidas pueda ser expulsado, debe haber realizado actividades ajenas a su carácter oficial. Estados Unidos aduce que los funcionarios rusos son espías que, camuflados bajo el ropaje de funcionarios diplomáticos, llevan a cabo actividades prohibidas implícitamente por el acuerdo de sede y por ese motivo se decidió su expulsión. El Estado anfitrión tenía la opción, en consulta con Naciones Unidas, de solicitar la remoción de los funcionarios que considera han abusado de sus privilegios e inmunidades, ya que la Organización es técnicamente la entidad receptora.
Comentarios extraoficiales señalan el malestar del Secretario General de la ONU, António Guterres, con la situación que se ha generado nuevamente en el seno de la organización y ha convocado al denominado “Comité de Relaciones con el País Anfitrión” para que considere el asunto. Es de esperar que prevalezca el orden jurídico internacional vigente y la cuestión se resuelva de una manera amigable, lo que a su vez podría contribuir a evitar las reciprocidad anunciada.
[1] Profesor de Teoría y Práctica Diplomática y Consular (ISEN-UB).
Ucrania
febrero 25, 2022
El 24 de febrero de 2022 es una fecha trágica para Ucrania, para Europa y para el mundo. Y para el derecho internacional. El ataque armado de Rusia contra Ucrania es un delito de agresión y constituye una flagrante violación del principio que prohíbe el uso de la fuerza entre Estados establecido en el artículo 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas, una norma imperativa de derecho internacional. Los intentos de justificación jurídica de Rusia, una potencia nuclear, son absolutamente insostenibles: la legítima defensa sólo cabe frente a un ataque armado actual o inminente, no puede basarse en especulaciones de futuro, ni en un supuesto pedido de auxilio de los territorios de Donetsk y Lugansk, que sólo Rusia ha reconocido como repúblicas independientes. Los agravios comparativos alegados por el gobiernos ruso tampoco justifican la agresión y, como dice la declaración de la ESIL, son inmorales y distractivos. El derecho internacional muestra sus límites y su debilidad ante estos casos, pero sus razones son poderosas y su noble objetivo de preservar la paz y la seguridad internacionales permanece intacto.
Workshop on the risks and challenges of neurotechnologies for human rights
noviembre 23, 2021
Ciencia y razonamiento judicial en la litigación sobre medio ambiente: un libro de Katalin Sulyok
noviembre 22, 2021
El jueves y viernes de la semana pasada tuvimos unas excelentes Jornadas del AFDUAM sobre los retos y oportunidades que plantea el cambio climático, que dirigieron las profesoras Rosa Fernández Egea y Andrea Macía. Uno de los temas que apareció prácticamente en todos los paneles, y que atrajo particularmente mi atención, fue la litigación medioambiental en todas sus facetas, nacionales e internacionales. La litigación medioambiental, que imaginó Cox en su libro Revolution Justified, citado por el profesor Pau de Vilches (UIB) en su brillante intervención, y que tuvo un hito en el caso Urgenda, está hoy presente de una u otra forma en numerosas jurisdicciones, incluyendo el Tribunal Supremo español y hasta la posibilidad de que el asunto llegue a la Corte Internacional de Justicia por la vía de la jurisdicción consultiva, como discutimos en las Jornadas con el profesor Antoni Pigrau. Los investigadores y grupos de investigación se ocupan cada vez más de este tema en todo tipo de publicaciones (por ejemplo, aquí y aquí) y se forman iniciativas como la Climate Change Litigation Initiative.
Espero que pronto podamos publicar un post con una presentación panorámica de este fenómeno que ha florecido en los últimos años. Ahora, sin embargo, quiero descatar un libro magnífico que se ha publicado este año por la Doctora Katalin Sulyok, profesora en la prestigiosa universidad hungara ELTE. Y lo hago porque en todas las referencias a estas iniciativas de litigación climática se hizo hincapié en el carácter esencial de la ciencia en los razonamientos judiciales. Ese es, exactamente, el objeto del libro de la Dra. Sulyok, que hace un estudio de los desafíos epistémicos, doctrinales y de legitimidad que supone la ciencia para los jueces en los asuntos medioambientales y discute la legitimidad de los pronunciamientos judiciales sobre la materia en cortes y tribunales internacionales. Este libro, por tanto, me parece un buen punto de referencia sobre cómo los jueces se enfrentan a la ciencia en los litigios internacionales sobre medio ambiente.
Call for Papers: Justice for Atrocities: Dialogues and Encounters between Latin America and Europe
noviembre 20, 2021
On 6th and 7th December 2022, the conference ‘Justice for Atrocities: Dialogues and Encounters between Latin-America and Europe’ will be hosted at Westminster Law School (United Kingdom) and the University of Jyväskylä (Finland). The conference will be either online or in a hybrid form (part online, part in London), depending on the availability of funds and the epidemiological situation. The organisers, Dr. Marco Longobardo (Westminster) and Dr. Juan-Pablo Pérez-León-Acevedo (Jyväskylä), welcome proposal submissions from academics and other professionals. The call for papers is available here.
Panel online sobre la noción de guerra en derecho internacional
noviembre 20, 2021
The International Law at Westminster research cluster organises an online panel on «The Relevance of the Notion of War in Contemporary International Law» on 16th Dec. Presentations will be given by Professor Andrew Clapham (Graduate Institute of International and Development Studies, Geneva), Professor Alejandro Chehtman (Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires), Professor Heike Krieger (Freie Universität, Berlin), and Professor Naz Modirzadeh (Harvard Law School). Dr Marco Longobardo (University of Westminster) will chair the event. More information and free registration are available here.
“Código rojo” en la lucha contra el cambio climático: lo que se pudo y no se pudo avanzar en la COP 26 en Glasgow
noviembre 14, 2021
Por Rosa M. Fernández Egea
“Code Red”, “Code Red”. Aún después de casi dos semanas, todavía resuenan en la cabeza las palabras de Mía Amor Mottley, Primera Ministra de Barbados, dirigidas a los países del G-7 y G-20 en la sesión de inauguración de la vigésimo sexta Conferencia de las Partes (COP26) de la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Un potente y desgarrador discurso, entre tanto “bla,bla,bla”, que puede visualizarse aquí. Sin embargo, el resultado de la COP26, para muchos, no ha recogido esta idea de emergencia climática en un paquete de medidas que va a marcar las negociaciones climáticas en esta nueva década.
La COP 26 ha tenido lugar en Glasgow (Escocia) durante las dos primeras semanas del mes de noviembre de 2021, con la presidencia de Reino Unido en colaboración de Italia, bajo el lema “Uniendo al mundo para hacer frente al cambio climático”. Una cumbre climática que estaba prevista para el año 2020, el año en el que irrumpió la pandemia del coronavirus que paralizó el mundo, y que conllevó la cancelación de miles de encuentros internacionales, como sucedió con la COP.
A pesar de que el covid sigue entre nosotros, este año sí se ha podido celebrar, aún con un fuerte componente de participación online, y con controles sanitarios diarios para acceder a las zonas de negociaciones (blue zone), lo que ocasionó algún caos y largas colas en los primeros días. La crisis sanitaria también ha imposibilitado la presencia de observadores y representantes de la sociedad civil en muchas de las reuniones plenarias. Sin embargo, se ha facilitado un seguimiento diario de los avances y actuaciones desarrolladas, así como de los múltiples eventos paralelos (side events) desarrollados a lo largo de estos días, que han tratado de dar voz y cabida a todas las inquietudes y que han podido seguirse en línea con una repercusión mundial.
Durante estas dos semanas los ojos estaban puestos en Glasgow. No era para menos pues constituía la primera COP desde el inicio de la aplicación del Acuerdo de París. Si bien este acuerdo entró en vigor en 2016, no fue hasta el año 2020 cuando comenzó a aplicarse. Una prueba de fuego. La principal obligación de las partes en este punto era presentar y remitir a la Secretaría de la CMNUCC sus Contribuciones determinadas a nivel nacional, lo que se conoce como NDC por sus siglas en inglés (Nationally Determinated Contributions).
Es en las NDC donde cada país establece qué actuaciones se compromete a llevar a cabo para mitigar o reducir sus emisiones de gases invernadero (GEI), que son las principales causantes del cambio climático. Pero también deben contener compromisos respecto de los otros dos pilares de acción sobre los que descansa el Acuerdo de París, la adaptación (art. 7) y las pérdidas y daños (art. 8), así como las medidas de facilitación de tales compromisos: apoyo financiero, transferencia de tecnología y capacitación (arts. 9 a 11) para los países más pobres.
Todos los países han remitidos sus primeras NDC (algunos apenas días antes de que comenzara la COP), que son registradas y de libre acceso en el registro online de la Convención, en aplicación del artículo 4.12 del Acuerdo de París. Sólo algo más de una decena han remitido las segundas NDC, aumentando la ambición en sus políticas, en cumplimiento de los párrafos 3 y 9 del artículo 4. Esta idea del “trinquete”, es decir que no se puede retroceder, pero tampoco mantenerse en el status quo, sino que ha de avanzar siempre en ambición, se ha dejado clara en la Decisión final de las partes en el Acuerdo de París alcanzada en esta cumbre, recordando que nuevas y más ambiciosas NDC se esperan para 2022.
No obstante, si tenemos en cuenta todos los compromisos de reducción anunciados por los Estados para 2030 (y eso si los damos por válidos los datos reportados, lo que no está claro tras la publicación por el Washington Post de un reportaje que revela el escandaloso falseamiento de datos por algunos países con emisiones más altas de las reportadas), y de cumplirse éstas, el aumento de temperatura que experimentaremos en 2100 será de 2,4 grados según las predicciones realizadas por Climate Action Tracker. Si no hacemos nada, el aumento de temperatura será de 2.7 grados. A día de hoy ya hemos superado 1,1 grados respecto de los niveles pre-industriales.
Pudiera parecer que un par de décimas no son tan relevantes, pero la ciencia nos dice que esa pequeña diferencia en temperatura puede tener efectos devastadores para nuestro planeta. De hecho, ya superar los 2 grados centígrados, que es el objetivo marcado por el Acuerdo de París en su artículo 2, supone un riesgo serio para todos los seres vivos del planeta (así lo establece claramente el último informe del IPCC, de 6 de agosto de 2021), y es por ello que esto mismo precepto establece que han de realizarse los esfuerzos necesarios para no superar el aumento en 1,5 grados. De hecho, el mantra que se ha escuchado durante todos estos días en la COP26 era “mantener vivo el objetivo de temperatura de 1,5 grados” y “asegurar que el 1,5 grados pueda alcanzarse” (“Keep 1.5 alive”, “Secure 1,5 within reach”). Se puede afirmar que uno de los mayores logros de esta COP es haber afianzado el objetivo de temperatura en +1,5 frente al de +2 grados, como algo que es necesario asegurar para evitar daños catastróficos.
Pero, ¿cómo asegurarnos de no superar un aumento de 1,5 grados? De nuevo, la ciencia tiene la respuesta: según el Informe especial del IPCC sobre el Calentamiento global de 1,5 grados de 2018, es necesario reducir un 45% las emisiones para el 2030. Y así ha sido recogido en la Decisión final de las partes en el Acuerdo de París. Sin embargo, estamos muy lejos aún de conseguirlo, para lo que sería necesario que los Estados hagan mayores esfuerzos de reducción. Dado que el Acuerdo de París no establece cuánto ha de reducir cada Estado, sino que corresponde a cada uno determinarlo, la COP sirve de catalizador de una mayor ambición.
En este sentido, durante la COP26 se han anunciado diversas iniciativas y compromisos de Estados y grupos de Estados, encaminados a este objetivo, entre las que cabe destacar los siguientes:
- El compromiso para poner fin a la deforestación para 2030, firmado por 141 países a 12 de noviembre de 2021, que supone cubrir el 90,97% de la superficie boscosa mundial.
- El Pacto global para reducir el metano, liderado por Estados Unidos y la UE y firmado por más de 100 países, que se comprometen a reducir al menos un 30% los niveles de metano de 2020 para el 2030, lo que supondría una reducción de 0,2 grados para 2050. Es preocupante, no obstante, las ausencias de China, Rusia, India o Australia, que son los principales emisores de metano, conocido como el gas con mayor potencial de calentamiento entre los GEI.
- El acuerdo para la transición hacia una energía limpia, firmado por 39 países (entre ellos, España) y que también prevé acabar con las nuevas financiaciones al sector de las energías “sucias” para 2022. Son buenas noticias teniendo en cuenta que el 80% de las emisiones provienen del sector de la energía.
- La Alianza BOGA (Beyond Oil and Gas Alliance), primera iniciativa diplomática del mundo, encabezada por Dinamarca y Costa Rica, centrada en mantener los combustibles fósiles bajo tierra.
- El Acuerdo chino-americano, anunciado por sorpresa durante la COP26 por los dos mayores emisores de CO2 del mundo, por el que se comprometen a incrementar la ambición que posibilite el objetivo de 1,5.
Aun siendo buenas noticias, son todavía muy insuficientes, pues tal y como ha demostrado los analistas del Climate Action Tracker, las reducciones comunicadas por los países constituyen tan solo el 17% de las reducciones necesarias. Incluso teniendo en cuenta los nuevos compromisos y alianzas anunciados durante la COP 26, aún queda mucho por hacer para reducir la brecha (gap) entre los compromisos y los objetivos:
La desaparición en el último momento de la previsión de acabar (“phase out”) con el carbón como fuente de energía, que aparecía en la decisión final de la cumbre para sustituirla por otra que simplemente prevé su reducción (“phase down”), creó más que malestar entre muchos Estados, entre ellos, los insulares más vulnerables (Grupo OASIS). En un ejercicio de responsabilidad no bloquearon la adopción de las decisiones, que han de ser adoptadas por consenso (y de ahí la extrema dificultad de estas negociaciones), pero no dudaron en expresar su sorpresa y su profundo malestar, denunciando falta de transparencia y de inclusión en el procedimiento, dado que este cambio de última hora, propuesto por India y apoyado por China, no había sido ni comunicado ni debatido por las partes. Duras declaraciones, que motivaron que el Presidente de la COP, Alok Sharma, atrapado por la regla del consenso, pidiera perdón y agradeciera el apoyo para salvar el Pacto Climático de Glasgow, no sin derramar alguna lágrima.
Si nos quedamos con lo bueno, es la primera vez en 30 años que se hace referencia a un combustible fósil, el carbón (nótese que no se menciona el petróleo ni el gas) en los resultados de las cumbres climáticas, y que se incluye una previsión para acabar con las ayudas públicas a los combustibles fósiles ineficientes (¿es que alguno lo es?), y ello, de manera justa.
Es cierto que el Paquete climático de Glasgow (Glasgow Climate Package) ha supuesto avances en algunos puntos vitales que quedaban pendientes de anteriores cumbres. Uno de ellos era concluir las negociaciones de lo que se ha denominado como el Libro de reglas de Paris (Paris Rulebook), que permitirá hacer completamente operativo el Acuerdo de París. Tras seis años de negociaciones, finalmente se ha llegado a un acuerdo sobre algunos flecos pendientes en materia de transparencia y plazos, pero, sobre todo, lo que había sido uno de los huesos duros en las últimas negociaciones climáticas y quedó pendiente en la última COP25, celebrada en Madrid: el desarrollo del artículo 6.
El artículo 6 del Acuerdo de París prevé la posibilidad de cooperación voluntaria entre las Partes para permitir una mayor ambición en la mitigación del cambio climático, a través de un mercado de carbono a nivel mundial (apartado 2), un mecanismo de crédito centralizado (apartado 4) y mediante de otros enfoques no de mercado (apartado 8). Han sido los dos primeros instrumentos, los mecanismos de mercado, los que habían despertado serias reticencias para muchas delegaciones ya que permiten compensar créditos de emisión obtenidos a través de estos mecanismos. Se ha denunciado que constituyen una forma de sortear la verdadera obligación de reducir las emisiones. A pesar de que este artículo incluye los principios de integridad ambiental, transparencia y contabilidad sólida, tenemos como precedente la experiencia de los denostados mecanismos flexibles previstos en el Protocolo de Kioto, criticados por buena parte de la sociedad civil y la doctrina (entre otros, yo misma). Habrá que estar pendiente para que esta forma de compensación, además de la de los sumideros (art. 5), no suponga un “coladero” de emisiones que alejen aún más el objetivo de temperatura de +1,5 grados.
Junto a las obligaciones de mitigación que permitan alcanzar el objetivo de temperatura global, también se habían planteado otros objetivos en esta cumbre climática: el de la financiación y el de la gobernanza climática. En estos ámbitos los resultados no han sido todo lo buenos que se hubieran esperado.
Respecto de la financiación, con la firma del Acuerdo de París los países industrializados se comprometían a contribuir a la creación de un paquete financiero que asista a los países menos desarrollados y pequeños estados insulares con la implementación del Acuerdo sobre la base del objetivo de movilización de 100 mil millones de dólares anuales, a partir de 2020. Sin embargo, en esta cumbre se ha puesto de manifiesto el fragrante incumplimiento de este compromiso, llegando tan solo a 75 en 2020. Se preveía que este objetivo se revisaría al alza antes de 2025. En la Decisión final de las partes en el Acuerdo de París aparece un refuerzo de la obligación de llegar a esos 100 mil millones de dólares y una llamada a hacer lo posible por aumentarlos en los próximos años. En este sentido, muchas delegaciones habían advertido que sería necesario incrementarlo en una horquilla de 200 a 500 mil millones para los años 2021 a 2025, y que la mitad de estos fondos debían destinarse a financiar la adaptación, que es, junto con la mitigación, uno de los principales ámbitos de acción climática previstos en el Acuerdo de París.
Efectivamente, además de reducir las emisiones (mitigación), también es necesario fortalecer la adaptación al cambio climático, es decir, la habilidad de los países para hacer frente a los impactos climáticos. Con ello se pretende estar preparado para sobrellevar los efectos adversos, que son una realidad ya en muchas zonas del planeta, lo mejor posible y aumentar la resiliencia. Otro de los avances obtenidos en esta COP26 ha sido la decisión de poner en funcionamiento el Programa de trabajo Glasgow–Sharm el-Sheikh para reforzar el objetivo de adaptación.
Por lo que respecta al ámbito de pérdidas y daños (Loss and Damage), como ha sido habitual en todas las COP acaecidas hasta la fecha, es donde menos se ha avanzado. La movilización de fondos para hacer frente los daños producidos por el cambio climático ha sido una reivindicación tradicional de los Estados en vías de desarrollo más vulnerables a los efectos del cambio climático, en particular los Estados insulares, abocados a desaparecer con la elevación del nivel del mar debido al calentamiento de los polos. De hecho, las pérdidas y daños es la parte menos reforzada en el Acuerdo de París, sin compromisos claros, ni siquiera procedimentales, como sí ocurre con la mitigación y la adaptación. La propuesta de los países emergentes y en vías de desarrollo (G77+China) de crear un Fondo específico para pérdidas y daños (Glasgow Loss and Damage Finance Facility), que estuvo sobre la mesa y llegó a incluirse en algún borrador, finalmente se eliminó por las presiones de EE.UU, Reino Unido y la UE, y se hace referencia a que se iniciará un “diálogo” al respecto (se ha estado “dialogando” sobre esta cuestión desde hace 30 años…). Ha sido una gran decepción pues una vez más se demuestra la poca consideración que se tiene hacia las víctimas del cambio climático.
Por último, en relación con la gobernanza climática, cabe destacar que se ha decidido establecer una reunión pre-COP al más alto nivel, para dar un impulso a los compromisos climáticos y aumentar la ambición antes de entrar en las semanas de negociación de cada COP. La primera reunión se celebrará antes de la siguiente COP27, que tendrá lugar en Sharm el-Sheikh (Egipto).
Los resultados de la COP26 han sido considerados como un éxito por algunos. Evidentemente son un paso hacia adelante y se han conseguido progresos. Sin embargo, dejan un “mal sabor de boca” teniendo en cuenta que es mucho más lo que necesitamos para luchar contra esta gran amenaza que se cierne sobre nosotros y, además, hacerlo de forma justa sin dejar a nadie atrás.
¿Cuál hubiera sido una “buena” decisión de esta cumbre climática? Si me preguntan a mí, creo que habría sido…
- una que reflejara un compromiso claro de reducir emisiones de GEI que garanticen no superar un aumento de temperatura de 1,5 grados;
- una que abogara por una transición rápida a una economía basada en energías renovables y un abandono definitivo de los carburantes fósiles;
- una que hubiera conseguido movilizar unos fondos muy superiores a los previstos y no sólo para mitigación, sino también para adaptación y pérdidas y daños;
- una que acentuara que todas estas actuaciones tienen que asumirse principalmente y de forma urgente por los países desarrollados, que son los que, atendiendo al principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas han de liderar el proceso;
- y todo ello teniendo en cuenta la protección de los derechos humanos, los derechos de los pueblos indígenas, con sensibilidad de género y asegurando la equidad intergeneracional, en definitiva, garantizando una justicia climática.
Así pues, los objetivos están claros, también lo que hay que hacer, quiénes lo tienen que hacer y en cuánto tiempo. No cabe establecer prioridades, y en este sentido, hago mías las palabras de la Dra. Rojas Corradi, miembro del IPCC (podcast “hablemos de DI”), estamos en un punto en el que “hay que hacer de todo, al mismo tiempo y rápidamente”. ¿Lo conseguiremos?
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