aquiescencia

Por Alejandra Torres Camprubí *

La llamada de auxilio al ‘segmento de alto nivel’

Hace una semana, escribía desde la entrada al plenario Trycho Brahe del COP-15 sobre cómo la tensión entre justicia procesal y efectividad diplomática se había cristalizado en la asamblea plenaria del lunes 14 de diciembre. Por entonces, el llamado ‘segmento de alto nivel’, compuesto por numerosos jefes de estado y de gobierno acompañados de sus ministros, no se había reunido todavía. Durante los dos días que siguieron –entre el miércoles 16 y el  viernes 18-, estos actores determinarían entre bambalinas el futuro del pacto del clima.

Sin duda algunos considerarán este lenguaje excesivamente emotivo, dramático y hasta teatral. Su uso se debe a que estas tres características estuvieron presentes de modo constante a lo largo de la conferencia, y en especial en las últimas y cruciales 72 horas. El motivo del drama es simple: a diferencia de otros ‘problemas globales’ -como fuera la codificación del Derecho del Mar, y entendiendo por ‘globales’ aquellas cuestiones que además de ser carácter internacional son también compartidas por todos los Estados dando lugar a una relación de interdependencia- el cambio climático no admite espera.

Los números son claros: de mantenerse las actuales proporciones de emisiones globales de carbono, en 2050 la temperatura media del planeta aumentará en 4ºC.  Si bien la fiabilidad de los estudios científicos ha sido rebatida en numerosas ocasiones, en Copenhague este no fue un punto de desencuentro, y en general el conjunto de las delegaciones trabajó en base a los datos contenidos en el cuarto informe del Panel Intergubernamental para el Cambio Climático (IPCC).

Enfrentados por tanto a un problema grave, global, real, y multidimensional, alrededor de 140 jefes de estado y de gobierno se desplazaron a la capital danesa, en un momento en que a nivel técnico, los principales grupos de contacto encargados de avanzar la redacción de los textos – relativos a nuevos compromisos de mitigación como REDD, transferencia de tecnología y adaptación, información y registro, etc.- se encontraban paralizados. Se esperaba por tanto que las instrucciones políticas alto nivel jerárquico facilitaran la flexibilización de las posiciones respectivas a nivel técnico, permitiendo así sacar adelante la redacción de los textos estancados.

Como es ya conocido por todos, las negociaciones del segmento de alto nivel dieron lugar a tres instrumentos principales:

–          El ‘Acuerdo de Copenhague’, finalmente no adoptado como decisión por el COP-15

–          la decisión X/COP-15 que prolonga el mandato del Grupo de trabajo ad hoc para la Cooperación a Largo Plazo (AWG-LCA)

–          la decisión X/CMP-5 que prolonga el mandato del Grupo de trabajo ad hoc para el Protocolo de Kioto (AWG-KP) – (numeración de la decisiones pendiente de ser editada)

A continuación analizaremos el sentido y consecuencias de estos tres textos.

El ‘milagro’ de Copenhague

Una lección o recordatorio claro de este COP, posiblemente generalizable a otros sectores y que tal vez permita ilustrar la dificultad de avanzar hacia un sistema de gobernanza global, es que el carácter global de un problema no garantiza que este sea percibido y afecte del mismo modo a una mayoría de naciones. Globalidad no implica homogeneidad, no asegura un leguaje común sobre el que establecer un listado consensuado de acciones prioritarias para luchar contra el fenómeno.

Para las potencias emergentes como China, la India y Brasil, el cambio climático es un problema de derecho al desarrollo; para las pequeñas islas del Pacífico como las Maldivas, se trata de una cuestión de supervivencia y defensa de la territorialidad; para los Estados Unidos es una cuestión de mantenimiento de la hegemonía económica, financiera e industrial, frente a la que se oponen Venezuela, Bolivia, Cuba, Nicaragua y Ecuador, que componen el nuevo grupo ALBA, y que ven en el mercado del carbono un instrumento de perpetuación del capitalismo; mientras que para la mayor parte del continente africano estamos ante un problema de compensación y justicia histórica en el sentido aristotélico del concepto. Por último, detrás de cada uno de estos ‘grupos’ están los pueblos que los componen, y cuyas voces no siempre coinciden con sus representantes políticos, de modo que en paralelo a la dimensión estatal y geoestratégica, coexiste la dimensión humana y social que se expresa a las puertas de los plenarios del Bella Centre.

Frente a este crisol de perspectivas- que no de intereses- , me permito considerar el texto del Acuerdo de Copenhague como un ‘milagro’. No es vinculante. No es jurídico. No incorpora el detalle de los mecanismos que asegurarían la asignación de fondos a los países en desarrollo, por tanto no es completamente fiable. No acepta el aumento de la temperatura global de 1,5º C como defienden las pequeñas islas, sino que admite los 2ºC y no especifica un objetivo porcentual para 2020 de reducción de emisiones por parte de países del Anexo I. No es, por tanto, un texto perfecto. Ninguno de los Estados que apoyaron el texto en el plenario de la madrugada del viernes 18 pretendió lo contrario.

Es un compromiso. Como tal, constituye un punto de partida. Admite poner 30 billones de dólares encima de la mesa para el periodo 2010-2012 y 100 billones anuales a partir de 2020 para adaptación, estableciendo la creación del Fondo Verde para el Cambio Climático (iniciativa de Méjico). Reconoce el principio de que los países en desarrollo (en particular las potencias emergentes) también acepten compromisos de mitigación.  Por encima de todo, traduce la conciencia y voluntad de avanzar, reitero, hacia un espacio de entendimiento, de ‘lenguaje común’. Establece por tanto un marco político general que permite encauzar la continuación del proceso técnico de negociación durante los próximos meses, con miras a la adopción de un acuerdo jurídicamente vinculante para el COP-16, que se celebrará entre los meses de noviembre y diciembre de 2010 en Méjico.

El ahogo del acuerdo milagroso

El milagro, sin embargo, no fue aprobado como decisión del COP. Durante el lento y penoso proceso de decadencia y ahogo del texto en el plenario, entre las 3  y 5 de la madrugada del viernes 18, ciertas reglas procesales fueron determinantes para asestar el golpe de gracia. El peso ‘del proceso’ fue clave en dos aspectos.

En primer lugar, el sistema de adopción de decisiones por la asamblea plenaria del COP no admite el sometimiento a voto de las propuestas de decisión. Toda propuesta de decisión debe ser adoptada por consenso de las Partes – no unanimidad, puesto que no se somete a voto. La oposición de un solo Estado a la adopción de una propuesta basta por tanto para impedir su adopción como decisión. Si bien en este COP se buscó adoptar el nuevo reglamento, no hubo acuerdo sobre las condiciones del artículo 42 de las Draft Rules of Procedure relativo al voto de las propuestas de decisión. Se mantuvo por tanto la regla del consenso que impidió la adopción del Acuerdo de Copenhague a pesar de que en el plenario únicamente 5 a 6 Estados de los 192 representados expresaron su oposición al texto.

En segundo lugar,  el procedimiento mediante el cual el Acuerdo había sido adoptado minó la legitimidad de este como texto ‘presentable’ a los Estados parte por la Presidencia del COP. Cinco de los seis Estados que se opusieron enérgicamente al texto denunciaban la falta de transparencia de las ‘consultas informales’ y el carácter anti-democrático de éstas, llegando a ser recordado el principio de igualdad soberana que reconoce la Carta de Naciones Unidas. Así, la tensión entre justicia procesal y efectividad diplomática que había dominado la asamblea plenaria a principios de semana se convirtió en el principal escollo a la adopción del pacto del clima en las últimas horas de la Conferencia.

Si bien estas denuncias tienen toda razón de ser, cabe preguntarse hasta qué punto las quejas relativas a las ‘injusticias procesales’- interpuestas por integrantes del grupo ALBA- no esconden en realidad una oposición ideológica a los fundamentos del sistema económico y político internacional. Oposición de principios que se prevale del proceso de creación normativa de los acuerdos internacionales relativos al clima como escenario en el que expresarse y manifestarse. De ser correcta esta interpretación, que reconozco como personal y hasta cierto punto especulativa, el fracaso de la adopción de los Acuerdos de Copenhague como decisión del COP no hubiera podido ser impedido mediante un sistema que asegurara en el procedimiento de consultas informales una representación más integradora y justa.

Incertidumbre y menoscabo de la esperanza: el legado de Copenhague

En el momento más crítico de la sesión del viernes noche, cuando quedaba claro que no había consenso sobre la adopción del Acuerdo de Copenhague como decisión del COP y parecía que el texto iba a quedar completamente enterrado, el Presidente dictó el receso de la sesión por petición de un Estado. La sala se precipitó hacia el podio presidencial y discusiones fuertes ‘off record’ tuvieron lugar. Tras unos momentos entre bambalinas,  el texto pudo finalmente ser en parte salvado – por lo menos su publicidad asegurada- gracias a la mediación del Secretario General de Naciones Unidas Ban-Ki Moon. Al reanudar la sesión, la decisión de compromiso de adoptar que el COP ‘toma nota’ del Acuerdo de Copenhague y anexa este a la decisión fue inmediatamente aprobada. Los Estados que deseen apoyar el texto podrán inscribirse en un registro habilitado para ello.

Si bien la no adopción del Acuerdo de Copenhague implica que el texto no puede servir de base para la adopción de ninguna decisión posterior y que no adquiere la categoría de ‘marco oficial’ en el que desarrollar los próximos meses de negociación, su peso político real, aunque debilitado, seguirá sin duda presente. Aunque no oficialmente adoptado, el camino político a seguir ha quedado determinado. Por tanto, desde mi punto de vista, ni la insuficiencia del contenido del Acuerdo de Copenhague, ni la no adopción de este en el plenario dictaminaron el fracaso del COP-15.

El aspecto más grave de la Conferencia, que por el momento parece haber pasado desapercibido en la prensa, reside en las dos decisiones  relativas al mandato de los dos grupos de trabajo ad hoc. La Ruta de Bali adoptada en 2007 preveía que el trabajo de estos grupos culminaría durante el COP-15 /CMP-5 con la adopción de un/os acuerdo/s jurídicamente vinculante/s. Dado que este objetivo no se alcanzó, fue necesario adoptar dos decisiones que prolongaran el mandato de estos grupos ad hoc hasta la celebración del COP-16/CMP-6 en 2010.

El grupo de trabajo ad hoc para la cooperación a largo plazo (AWG-LCA) tiene por objetivo desarrollar el texto de un futuro protocolo que se adoptaría bajo el Convenio, creando entre otras cosas obligaciones de mitigación para los países en desarrollo. Por otro lado, el grupo de trabajo ad hoc para el Protocolo de Kioto (AWG-KP) se ocupa de recoger las enmiendas al Protocolo de Kioto de cara a la entrada en vigor de este para el periodo post-2012 (Kioto II), con incremento de los compromisos de mitigación de los países desarrollados (países del Anexo I).

Las principales potencias emergentes se oponen al objetivo del AWG-LCA, ya que esperan no encontrar cortapisas a su desarrollo industrial, y tienden a defender el incremento por parte de los países desarrollados de sus compromisos de mitigación bajo el Protocolo de Kioto sin ofrecer contrapartida y en base al principio de responsabilidad histórica. Por su parte, los países desarrollados condicionan el aumento de sus reducciones de carbono a la aceptación por parte de las potencias emergentes de compromisos de mitigación bajo el futuro ‘Protocolo LCA’.

Este delicado equilibrio quedó reflejado en el lenguaje de las dos decisiones adoptadas respectivamente por el COP y el CMP a lo largo del sábado 19. La decisión X/COP-15 que prolonga el mandato del AWG-LCA finalmente no recogió como se esperaba que el objetivo final de este sea alcanzar un acuerdo jurídicamente vinculante en el COP-16. En consecuencia, en contrapartida los países desarrollados se opusieron a que la decisión X/CMP-5 indicara que el objetivo del AWG-KP sea la adopción de las enmiendas al Protocolo de Kioto (que permitirán la entrada en vigor de Kioto II).

Por tanto, después de Copenhague nos encontramos ante un mayor nivel de incertidumbre sobre el carácter (vinculante o no) del camino normativo al que nos dirigimos, así como sobre la extensión de los compromisos que serán eventualmente acordados (porcentajes de reducciones de carbono). En este momento ha quedado comprometida no sólo la adopción de un protocolo vinculante bajo el Convenio (Protocolo LCA), sino también la adopción de las enmiendas al Protocolo de Kyoto que permitan abrir la segunda fase post-2012 de este (Kioto II).

Además, dada la incertidumbre  del rumbo que estos dos instrumentos van a seguir el próximo año, a fortiori nos encontramos más lejos de conocer la relación que existirá entre ambos (si se adoptará un solo instrumento que funda ambos protocolos, si se mantendrá su existencia paralela y diferenciada, o si se adoptará únicamente el Protocolo de Kioto enmendado).

Sin embargo, tal vez el peor aspecto del legado de Copenhague sea que salimos de este proceso con menos esperanza que cuando entramos. Hasta ahora podíamos considerar que el problema del cambio climático requería esencialmente la conciencia y voluntad política de las potencias clave para resolverlo. Hopenhague ha sido escenario de este acuerdo, que he calificado de ‘milagroso’. Pero el milagro no ha resuelto el problema.

* Alejandra Torres Camprubí participó en el COP-15 como consultora jurídica en la delegación de Timor Oriental. Las opiniones reflejadas en estas líneas son responsabilidad única de la autora y en ningún caso deben ser entendidas como posición del Gobierno de Timor Oriental.