Entrevista al juez Antônio Cançado Trindade
abril 2, 2014
El juez Antônio Cançado Trindade dio una conferencia en el Máster de Gobernanza y Derechos Humanos de la Universidad Autónoma de Madrid el pasado miércoles 26 de marzo. Aquí pueden leer una entrevista que contestó para el diario El País con ocasión de su visita a Madrid. Esta idea expresada en la entrevista me parece importante:
La credibilidad de la justicia internacional se sostiene por la sólida fundamentación de sus sentencias y decisiones. El hecho de que haya grandes potencias que no aceptan la jurisdicción internacional en relación con sus propios ciudadanos afecta la credibilidad de dichas potencias, y no de la justicia internacional.
Por Nicolás Carrillo Santarelli.
Hace poco se ha aprobado una resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas criticando el referendo realizado en Crimea en el que se votó la separación de Ucrania por no haber sido aprobado por éste Estado, y catalogando a dicho referendo como carente de validez. De interés son la consideración en la Asamblea de que el proceso en cuestión es contrario a la integridad territorial y la unidad del Estado, se pide que se abstenga de intentar alterar el territorio por medio de la amenaza o el uso de la fuerza, y se llama al diálogo y el respeto de las minorías (que quizás se conviertan en mayorías con una alteración, quedando nuevas minorías, digo yo) pero no sólo de ellas, dado que todos deben ser respetados. Además, es interesante e importante el llamado a Estados, organizaciones y agencias internacionales a no reconocer alteraciones en el estatus de Crimea y Sebastopol basadas en el referendo en cuestión (lo que evidentemente deja la puerta abierta a modificaciones que se estimen legítimas). Hubo 100 votos a favor de la resolución, 58 abstenciones y 11 votos en contra. Votaron en contra Venezuela, Corea del norte, Armenia, Bielorrusia, Bolivia, Cuba, Nicaragua, Rusia, Sudán, Siria (a cuyo régimen le interesa el favor ruso) y Zimbabue. El texto de la resolución se encuentra en este vínculo.
Reseñas de libros en la REDI
marzo 27, 2014
En diciembre del pasado año me encargaron la coordinación de la sección de bibliografía de derecho internacional en la Revista Española de Derecho Internacional (REDI). Estoy atento a lo que se publica en castellano, pero es lógico que no pueda conocer todo lo que se publica en España y Latinoamérica. Por eso les pido por favor que me escriban un correo si creen que hay un libro en castellano que merezca una recensión en la REDI. Lamentablemente, sólo podemos publicar unas pocas reseñas, pero será un gusto considerar el mayor número de propuestas posibles. Gracias.
Por Nicolás Carrillo Santarelli.
Como mencioné anteriormente, agradezco la discusión y el debate del profesor René Urueña, y espero que siga contribuyendo con sus interesantes opiniones en este espacio. Únicamente querría aclarar unos puntos de mis argumentos que no son los sugeridos en el debate: básicamente, no sostengo que la Corte tenga un poder o facultad general de controlar la legalidad de todo acto de la Comisión en abstracto, pero sí sostengo que sí hay oportunidades y condiciones que le permiten a la Corte pronunciarse sobre la posición jurídica de la CIDH (y ha estado en desacuerdo con ella, considerando que su interpretación de las normas internacionales sobre las que tiene competencia no es de recibo, como por ejemplo sobre la aplicación directa del CIDH por los órganos del sistema interamericano en el caso las Palmeras). Por ello, no es cierto que mi argumento sobre la cuestión de la legalidad que todo órgano y ente debe respetar para que sus actos no sean ultra vires sea institucional o procesal: puede ser controlado así en ocasiones, pero no siempre, dada la ocasional separación entre los ámbitos sustantivo y procesal, descrita por autores como Sir Hersch Lauterpacht o Andrew Clapham. De hecho, la idea de que los órganos institucionales puedan actuar ultra vires ha sido recientemente apoyada por la Comisión de Derecho Internacional al examinar la responsabilidad de las organizaciones internacionales. Es correcto que un órgano pueda opinar sobre sus poderes, pero difiero con el profesor Urueña en cuanto al alcance de ello: creo que lo que diga un órgano tal no es correcto porque sí, pues ello supondría equiparar tal opinión a una fuente del derecho e implicaría la presencia de un voluntarismo absoluto por parte de órganos internacionales en una época en la que dicha facultad omnipotente ha sido negada (afortunada y correctamente, gracias entre otras al jus cogens y los derechos humanos) al Estado, quien sigue teniendo mayores poderes de modelación del derecho internacional por el momento.
Reitero, el hecho de que un órgano dice que tiene poder para algo no necesariamente supone que sea un argumento correcto (errar es humano, dice el refrán), a la luz del imperio del derecho. Tiene la facultad de opinar sobre sus competencias, pero puede equivocarse en su apreciación. Además, la posición del órgano en cuestión puede variar (y ha variado en distintos temas, siendo interesante tener en cuenta la ausencia de stare decisis en el derecho internacional, como expone John H. Jackson, y la importancia pero ausencia de vinculatoriedad de casos como los mencionados en el debate, algo que refleja el caso Diallo resuelto por la CIJ). Además, el lenguage y los términos empleados no sugieren obligatoriedad sino recomendación (solicita).
En este sentido debe decirse que en el artículo 25 del reglamento que ella misma aprobó, la propia CIDH vincula su facultad de emitir medidas cautelares al artículo 41.b de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que curiosamente dice lo siguiente sobre la facultad de la Comisión a la que ella vincula las medidas cautelares:
«[Facultad de] formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos» (subrayado añadido).
Insisto en que incumplir una recomendación puede generar responsabilidad internacional, pero no por ese incumplimiento en sí sino cuando esa postura suponga un incumplimiento de los deberes de respeto y garantía de los derechos humanos. Ahora bien, también las Cortes pueden equivocarse o sostener interpretaciones que no todos acogen, como demuestran las discusiones doctrinales y los votos disidentes.
Es interesante además que, si la CIDH pide a la Corte que ordene medidas provisionales y ella lo deniega, el reglamento de la CIDH regule en su artículo 25 lo siguiente:
«13. Ante una decisión de desestimación de una solicitud de medidas provisionales por parte de la Corte Interamericana, la Comisión no considerará una nueva solicitud de medidas cautelares, salvo que existan nuevos hechos que así lo justifiquen. En todo caso, la Comisión podrá ponderar el uso de otros mecanismos de monitoreo de la situación».
De nuevo agradezco al profesor Urueña por el amable intercambio de ideas, siendo esta respetuosa amabilidad esencial en el debate, como refleja la novela el juego de los abalorios de Hermann Hesse.
Por Nicolás Carrillo Santarelli.
En primer lugar, debo decir que me parece grato que, al igual que en otros blogs especializados de derecho interncional, en este se den dinámicas en las que se expongan puntos de vista contrarios sobre determinados problemas jurídicos, lo cual es a la larga algo cotidiano en el mundo de la práctica jurídica, y es enriquecedor conocer distintos puntos de vista, lo que permite replantear los propios o exige buscar argumentos que los refuercen (ambas son ventajas de la libertad de expresión).
Con todo el respeto y admiración que tengo por el profesor René Urueña, querría expresar que sigo considerando que las medidas cautelares que adopte la comisión no tienen un carácter vinculante en sí mismas, por lo cual disiento de su opinión. El que la Comisión dijese que son obligatorias no supondría en realidad que sean obligatorias: en primer lugar, porque puede tener un concepto errado, y de hecho ha habido diversas ocasiones en las que la Corte Interamericana ha considerado que determinada posición jurídica de la Comisión es errónea; en segundo lugar, porque si bien los órganos tienen la facultad de examinar sus propias competencias, ello tiene el límite lógico del principio de legalidad (por ejemplo, el que una organización dijese tener un poder implícito o inherente completamente ajeno a sus funciones o claramente ultra vires no supondría que ese poder se tiene en realidad), y en este caso hay un órgano que tiene la última palabra (la Corte Interamericana). En tercer lugar, porque el lenguaje empleado por la Comisión en las medidas de la discordia no sugieren obligatoriedad sino recomendación, aludiéndose a una solicitud (el término solicitar, y no ordenar, se emplea no sólo en la resolución sobre las medidas cautelares del caso Petro, sino en otras adoptadas por la Comisión). Y finalmente, en la doctrina hay voces que consideran que las medidas cautelares de la Comisión no son obligatorias (por ejemplo, ver este artículo).
A mi juicio, el carácter cuasi-jurisdiccional de las facultades contenciosas de la Comisión constituye el fundamento principal para negar la obligatoriedad de las medidas cautelares: ciertamente, la CIDH tiene la capacidad para determinar que puede emitir medidas cautelares, y como afirmo en mi anterior post ello es lógico y relativo a las funciones de la Comisión para proteger derechos humanos. No obstante, si las medidas cautelares fuesen obligatorias, la CIDH podría eludir sus límites de forma subrepticia, convirtiendo sus opiniones en vinculantes cuando las fuentes del derecho internacional a la que han recurrido los Estados para consentir en la creación y poderes de la CIDH claramente niegan dicho tenor obligatorio de sus poderes (otra cosa es que de buena fe y de forma diligente los Estados deben tener en cuenta sus recomendaciones y opinión, amén de la posible interacción de los órganos internacionales con las dinámicas de las fuentes del derecho internacional cuando ello respete el derecho imperativo, el principio de legalidad y los límites de un sistema aún muy centrado en el Estado). Después de todo, y como también manifiesto en mi anterior post, al adoptarse medidas cautelares hay un examen sobre el fondo prima facie, y ciertamente insistir en la obligatoriedad de las medidas cautelares sería extraño cuando el informe final sobre el fondo de la Comisión claramente no tiene dicho carácter. Si las medidas fuesen vinculantes y el informe final de fondo confirmase la opinión vertida en aquellas, la Comisión convertiría curiosamente su parecer en obligatorio, cuando no puede hacerlo.
Además, creo que es importante decir que los órganos internacionales no pueden convertir su parecer en derecho contraviniendo claramente sus propios límites. Insistiendo en el principio de legalidad, ello equivaldría a legitimar toda resolución del Consejo de Seguridad, incluso cuando contravenga derechos humanos, que es algo a lo que muchos se oponen precisamente en virtud de la posible ilicitud de aquellas.
He de repetir: los Estados, aunque las medidas cautelares de la CIDH no sean obligatorias in se (podrían serlo en virtud de otros factores, quizás actos unilaterales, aunque debe distinguirse claramente cuándo ello es posible), los Estados deben examinarlas y considerarlas diligentemente y de buena fe, y si efectivamente las ignoran y ello contraviene derechos humanos se generará su responsabilidad internacional: no por ignorar las medidas como tal, sino por la vulneración de derechos humanos. Es decir, no qua la violación de las medidas cautelares en sí sino en virtud de la violación de derechos humanos que se genera en virtud de no seguir lo recomendado en las medidas. De hecho, en la resolución 1/05 en la que la Comisión menciona que sus medidas cautelares son obligatorias, la CIDH se basa entre otras la idea de que «la base jurídica de las medidas cautelares se encuentra en la obligación de los Estados de respetar y garantizar los derechos humanos».
Finalmente, conviene recordar las siguientes palabras de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
«[E]sta Corte, en varias sentencias y opiniones consultivas, ha interpretado los artículos 50 y 51 de la Convención en el sentido de que el primero de ellos dispone la elaboración de un informe preliminar que se transmite al Estado para que adopte las proposiciones y recomendaciones de la Convención y el segundo dispone que si en el plazo de tres meses el asunto no ha sido solucionado o sometido a la decisión de la Corte, se elaborará un informe definitivo y, por lo tanto, si el asunto ha sido sometido a la decisión de la Corte, como ocurrió en el presente caso, no cabe la elaboración de ese segundo informe.
A juicio de la Corte, el término “recomendaciones” usado por la Convención Americana debe ser interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla general de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carácter de una decisión jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría la responsabilidad del Estado. Como no consta que en la presente Convención la intención de las partes haya sido darle un sentido especial, no es aplicable el artículo 31.4 de la misma Convención. En consecuencia, el Estado no incurre en responsabilidad internacional por incumplir con una recomendación no obligatoria. En cuanto al artículo 44 de la Convención Americana, la Corte encuentra que él se refiere al derecho a presentar peticiones ante la Comisión y que no tiene relación con las obligaciones del Estado» (caso Caballero Delgado y Santana, subrayado añadido).
Además, ha afirmado lo siguiente:
«78. La Comisión solicitó que se condenara al Estado por violación del artículo 51.2 de la Convención por haberse negado a “dar cumplimiento a las recomendaciones formuladas por la Comisión”.
79. La Corte ha dicho anteriormente que, de conformidad con la regla de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el término “recomendaciones”, usado por la Convención Americana, debe ser interpretado conforme a su sentido corriente (Caso Caballero Delgado y Santana, Sentencia del 8 de diciembre de 1995. Serie C No 22, párr. 67 y Caso Genie Lacayo, Sentencia de 29 de enero de 1997. Serie C No 30, párr. 93).
80. Sin embargo, en virtud del principio de buena fe, consagrado en el mismo artículo 31.1 de la Convención de Viena, si un Estado suscribe y ratifica un tratado internacional, especialmente si trata de derechos humanos, como es el caso de la Convención Americana, tiene la obligación de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones de un órgano de protección como la Comisión Interamericana que es, además, uno de los órganos principales de la Organización de los Estados Americanos, que tiene como función “promover la observancia y la defensa de los derechos humanos” en el hemisferio (Carta de la OEA, artículos 52 y 111)» (caso Loayza Tamayo, subrayado añadido).
Rene Urueña: Colombia decide no cumplir medida cautelar de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
marzo 24, 2014
COLOMBIA DECIDE NO CUMPLIR MEDIDA CAUTELAR DE LA COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Rene Urueña
Profesor Asociado y Director de la Maestría de Derecho de Derecho Internacional, Universidad de Los Andes
Haciendo cálculos para su reelección y buscando salir de su problema de hoy, Santos abre su decisión una puerta que todos queremos mantener cerrada: que sea el Gobierno de turno el que decida cuándo una orden internacional de proteger los derechos humanos debe ser cumplida, y cuándo no.
El Alcalde de Bogotá, la capital de Colombia, fue destituido hace algunos meses. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos decidió otorgar medidas cautelares para protegerlo, pues considera que sus derechos pueden verse violados, y recomendó suspender la destitución. Sin embargo, el Presidente de Colombia salió a desafiar abiertamente esta orden y a destituirlo en todo caso. Y eso es un problema serio: no para el Presidente Santos, y ni siquiera para el Alcalde, sino para todos colombianos.
Más allá del show en los medios y del épico traspiés del Alcalde, aquí el Gobierno nos está afectando a todos los colombianos. Haciendo cálculos para su reelección y buscando salir de su problema de hoy, Santos abre con esta decisión una puerta que todos queremos mantener cerrada: que sea el Gobierno de turno el que decida cuándo una orden internacional de proteger los derechos humanos debe ser cumplida, y cuándo no.
Negarle al gobierno esa opción esa es una garantía para todos los ciudadanos. Para eso entramos a formar parte de instituciones internacionales, como el Sistema Interamericano de Derechos Humanos; porque nos ayudan a protegernos, entre otros, de nuestros propios gobiernos. Venir ahora a confiar en que el Presidente (este Presidente, o cualquiera) va a ser sabio y justo al decidir que órdenes de protección de derechos humanos cumple, y cuáles no, parece ser ingenuo.
Las normas de derechos humanos son compromisos que adopta el Estado para limitar sus propias acciones hacia el futuro, como cuando Ulises se amarra al mástil de su barco para no sucumbir al canto de las sirenas, o cuando un adicto se interna en un centro de rehabilitación para estar lejos de su droga. Dar al gobierno el poder de elegir qué ordenes cumple, y cuáles no, es confiar en que Ulises es más fuerte que el canto de las sirenas, o que el adicto es más fuerte que su droga. Al margen de la antipatía o simpatía que uno pueda sentir por el Alcalde de Bogotá, la realidad es que no es una buena idea dar al gobierno este margen de maniobra. Esta decisión mina las garantías que tenemos todos.
Desenredando el caso del Alcalde Petro
El Alcalde es, entonces, la cara de una historia más larga y más complicada. Vamos por partes para entenderla.
Comencemos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: la Comisión no es tribunal, sino es un órgano que forma parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y se encarga de llevar casos de violaciones de derechos humanos ante el verdadero tribunal que es la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Simplificando, la Comisión primero hace recomendaciones a los Estados (como Colombia) en caso de que considere que éstos han violado los derechos humanos y, en caso de que los Estados no cumplan, la Comisión los “acusa” ante la Corte, y los Estados se defienden. Corresponde entonces a la Corte Interamericana, y no a la Comisión, decidir finalmente si un Estado es o no responsable por la violación de derechos humanos.
Como todo este proceso puede tomar varios años, existe el riesgo de que se sufra un daño irreparable a una persona mientras que se llega a una decisión final. En esos casos, tanto la Comisión como la Corte pueden tomar medidas preventivas de protección de los derechos humanos, mientras se toma la decisión final. Es como cuando se quiere cobrar judicialmente una deuda: muchas veces, el juez ordena un embargo para que el deudor no se deshaga de sus bienes, para que así se mantenga el patrimonio con el que se responderá por la deuda. Pero este embargo no es la decisión final del juez: es solo una forma de garantizar que, cuando la decisión final sea tomada, la misma podrá hacerse efectiva. Lo mismo pasa con las medidas preventivas de protección de derechos humanos: no son una decisión final, sino solamente son una forma de proteger los derechos mientras se llega a la decisión final.
Entonces, tanto la Comisión de Derechos Humanos, como la Corte, pueden adoptar medidas preventivas de protección. Esto es importante porque no hay duda de que las medidas de protección de la Corte Interamericana (que se llaman medidas provisionales) sí son de obligatorio cumplimiento para los Estados. Sin embargo, en el caso del Alcalde, las medidas las adoptó la Comisión (y no la Corte) de donde surge la duda: ¿son de obligatorio cumplimiento las medidas de protección adoptadas por la Comisión (que llaman medidas cautelares)?
El Gobierno dice que no. Y en esto sigue a Estados Unidos, Méjico y Venezuela, que en diferentes ocasiones han dicho que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos no tiene la facultad de ordenar medidas obligatorias. Estados Unidos, en el caso de Guantánamo, se negó a ejecutar las medidas cautelares ordenadas. Méjico, por su parte, se negó a inscribir al candidato presidencial Jorge Castañeda a pesar de la orden de la Comisión. Y Venezuela ha hecho dicho lo mismo en numerosos casos. Esta línea le sirve a Santos, y se entiende que sus abogados le hayan recomendado hacer esto. Esta estrategia le permite salir del problema que tiene actualmente: se quita de encima la papa caliente del Alcalde Petro en plena campaña de reelección, y dejar para después la discusión de fondo.
Las medidas cautelares sí son obligatorias
Pero el Gobierno no está en lo correcto. Esta estirando las normas con un argumento que, en todo caso, le conviene sólo a Santos. Y nos equivocamos si creemos que es algo bueno que el Gobierno haga gala de su creatividad jurídica para hacerle el quite a la Comisión de Derechos Humanos.
Primero, a pesar de lo que ha dicho el Presidente y la Canciller, la realidad es que la Comisión de Derechos humanos ha sido clara en que sus órdenes sí son obligatorias en derecho internacional. ¿Que es la misma Comisión la que dice si sus órdenes son obligatorias? Pues sí. Ese es un principio básico del derecho de las organizaciones internacionales: las organizaciones, como la Comisión, deciden en primera instancia cuáles son sus competencias. Someterse a esa decisión y cumplirla de buena fe fue la promesa que hizo Colombia al acceder a la Convención Interamericana de Derechos Humanos. Eso forma parte del marco general de la promesa que Colombia hizo libremente, y de la cual quiere remilgar ahora el Gobierno en el caso del Alcalde Petro.
El Gobierno dice que es tan claro, que Estados Unidos, Méjico y Venezuela han hecho lo contrario. Pero eso solamente quiere decir que esos Estados han incumplido sus promesas, como ahora quiere hacerlo Colombia: se trata de un incumplimiento, no de que haya duda respecto a la existencia de la obligación.
Y eso no es todo. Las medidas cautelares de la Comisión son además obligatorias en derecho colombiano. La Corte Constitucional de Colombia ha dicho que los medidas cautelares se integran a nuestro derecho, y son de obligatorio cumplimiento. En este punto, la Corte Constitucional consideró y rechazó dos veces en el 2003 y de nuevo en el 2011 la diferencia entre las órdenes provisionales de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y las de la Corte Interamericana. Para la Corte Constitucional no hay diferencia: incumplir las medidas cautelares de la Comisión es una violación de la Constitución, en especial del derecho al debido proceso.
Por eso, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos no se “extralimitó”, como han querido sugerir algunos en los medios de comunicación. Ejerció una función que siempre ha reclamado para sí, y que ha ejercido respecto a otros países en casos parecidos al de Gustavo Petro. Es el Gobierno colombiano el que está cambiando su comportamiento en este caso: siempre ha aceptado, en obediencia a lo que dice la Corte Constitucional, que las órdenes del Sistema Interamericano son obligatorias. Y ahora, resulta que no.
¿Qué va a pasar entonces?
Es razonable asumir que el equipo del Presidente Santos sabe y entiende todo esto: que las medidas cautelares son obligatorias, tanto en derecho internacional como colombiano. Con esto en mente, su apuesta parece ser doble.
La primera apuesta es a nivel internacional. A pesar que las medidas cautelares de la Comisión son obligatorias, la realidad es que la Comisión no tiene un mecanismo para hacerlas cumplir. Por lo tanto, el Gobierno va a esperar a que la Comisión haga una de dos cosas. Puede que la Comisión espere a surtir todo el trámite en el proceso del Alcalde (es decir, se olvida de las medidas preventivas de protección), con lo cual el Gobierno de Colombia sale ganando, porque en ultimas se sale con la suya en su desafío a la Comisión.
O bien puede que la Comisión vaya ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y le pida que ordene sus propias medidas de protección, las cuales son claramente obligatorias.
En este segundo caso, el Gobierno se la parece estar jugando por el presente del caso mejicano, en el que la Comisión ordenó medidas cautelares a favor un candidato presidencial, pero Méjico nunca las cumplió. Ante esto, la Comisión pidió a la Corte Interamericana que ordenara medidas provisionales, y la Corte se las negó. Posteriormente, a pesar de que la Corte decidió finalmente el caso en contra de Méjico, no menciono en su fallo la negativa de Méjico de cumplir las medidas cautelares de la Comisión
No sabemos si esto ocurrirá en el caso Petro. Si la Corte Interamericana niega medidas provisionales (como ocurrió en el caso de Méjico), el Gobierno sale ganando de nuevo, porque la Corte termina dándole la razón. Y además, aun si Colombia pierde al final el caso del Alcalde Petro, ya a esas alturas suficientes años habrán pasado y estaremos en un escenario político diferente.
Pero si la Corte Interamericana accede a ordenar medidas provisionales a favor de Petro (es decir, accede a la solicitud de la Comisión), entonces el Gobierno tendrá que obedecer – o confirmar su desafío, esta vez subiéndolo al siguiente nivel: ya no enfrentándose a la Comisión, sino a la Corte; ya no estirando la frontera de lo creíble con su creatividad jurídica, sino en abierta contradicción de las normas vigentes. Como en póker, se suben las apuestas.
La segunda apuesta del Gobierno es a nivel nacional. Sea lo que sea que ocurra a nivel internacional, la Corte Constitucional de Colombia ya ha dicho que el incumplimiento de medidas cautelares de la Comisión Interamericana es una violación del debido proceso, que puede ser protegido mediante una tutela.
El Gobierno le está apostando a que esta va a ser otra tutela que el ex – Alcalde va a perder. Pero no es bueno que Petro pierda esta tutela. Este precedente termina minando una garantía que nos conviene a todos, según la cual es un derecho fundamental de todos el recibir, siempre, la protección ordenada por la Comisión de Derechos Humanos – y no solamente cuando el Gobierno considere que es apropiado.
Santos sale de su problema y nos deja a todos empeñados
Todo gobierno enfrenta los problemas que le van saliendo. Pero también existen compromisos estructurales, que no pueden sacrificarse cada vez que al Gobierno de turno le toque solucionar un problema coyuntural. En el país de los falsos positivos y de las masacres, la obligatoriedad de las normas de derechos humanos tiene que ser vista como un compromiso que no es negociable.
El Gobierno armó un argumento jurídico que lo ayuda a salir del atolladero. Pero ese argumento no nos sirve a todos. Por solucionar el problema del día, el Gobierno está abriendo una brecha a una importante garantía que ya teníamos ganada. Y aun si en año no estamos hablando de Petro, este costo sí va a perdurar. Y parece desproporcionado.
Por Nicolás Carrillo Santarelli.
Estos días en Colombia se ha hablado y opinado mucho sobre un caso curioso: el (ahora ex) alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, fue destituido al culminar un proceso sancionatorio en su contra. Tras acudir a diversas acciones jurídicas internas disponibles (existe un debate sobre si no se habían agotado todos los recursos internos o si ellos tenían deficiencias relativas a perspectivas de efectividad o acceso), fueron solicitadas medidas cautelares a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que este órgano del sistema interamericano adoptó por medio de resolución 5/2014 del 18 de marzo de 2014. Posteriormente, el gobierno colombiano notificó que no ajustaría su comportamiento a lo dispuesto en aquellas medidas cautelares, en virtud de diversos argumentos jurídicos, entre los que se mencionó la no-obligatoriedad de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH. Human Rights Watch se opuso a esta posición colombiana, argumentando entre otras cosas que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana las medidas cautelares adoptadas por la Comisión son obligatorias y considerando que en el fondo del caso hubo una violación de los derechos políticos del peticionario.
Los anteriores factores arrojan diversas interrogantes interesantes: ¿son obligatorias, según el derecho internacional y en términos generales, las medidas cautelares adoptadas por la CIDH? En caso negativo, ¿la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana sobre las mismas podría generar un compromiso o deber de Colombia para acatarlas como consecuencia de actos unilaterales del Estado? Por otra parte, ¿tiene alguna relevancia el hecho de que las medidas cautelares no estén previstas en el estatuto de la CIDH o en instrumentos convencionales sino tan sólo en su reglamento y práctica? ¿Son suficientes los requisitos mencionados por la CIDH?
Estas preguntas recuerdan, de alguna manera, el debate sobre la obligatoriedad de las medidas provisionales adoptadas por la Corte Internacional de Justicia (CIJ), teniendo en cuenta que, como menciona Jan Klabbers, hubo un debate sobre su obligatoriedad o mero carácter recomendatorio. Este debate fue zanjado en el caso LaGrand, en cuya sentencia de fondo la Corte afirmó de forma meridiana que el cumplimiento de aquellas medidas es obligatorio (ver párrafos 98-109). En el caso de la CIDH, no obstante, hay dos diferencias, una de las cuales es, a mi juicio, relevante y otra de poca importancia. En cuanto a la segunda, alguien podría cuestionar el hecho de que el Estatuto de la CIJ menciona expresamente las medidas provisionales en su artículo 41, mientras que por el contrario las medidas cautelares de la CIDH no se prevén en parte alguna de su Estatuto pero sí de su Reglamento (ver el artículo 25 de su Reglamento actual). A mi parecer, una objeción basada en este factor no podría ser acogida, teniendo en cuenta los poderes implícitos (descritos por la CIJ en su famosa opinión consultiva sobre reparaciones por daños) e inherentes (examinados por el Tribunal Especial para el Líbano y la Corte Interamericana de Derechos Humanos) de los órganos internacionales, requeridos para el cumplimiento de sus funciones. A la luz de las funciones de promoción y protección de derechos humanos de la CIDH, y de los procedimientos contenciosos que tramita, puede afirmarse que ciertamente la prevención de daños irreparables por medio de la emisión de medidas cautelares ha de considerarse una parte relevante de sus funciones. Creo que esto lo reconoce correctamente la CIDH cuando vincula su facultad de emitir medidas cautelares a sus funciones relativas a los derechos humanos, como se menciona en el artículo 25 de su reglamento vigente, aprobado por dicho órgano.
Ahora bien, la CIDH no es un órgano judicial, y aquellos procedimientos contenciosos son cuasi-judiciales o cuasi-jurisdiccionales, y esto hace que, a mi juicio, no pueda afirmarse que las medidas cautelares que adopta son, en sí mismas, obligatorias. Al fin y al cabo, tampoco lo son los informes finales que adopta tras la culminación de aquellos procedimientos, como ha afirmado en el pasado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y esta Corte puede estar en desacuerdo con la Comisión sobre la supuesta ilegalidad de comportamientos internacionales. Por ello, considero que hay una diferencia relevante frente al precedente de la CIJ en LaGrand, en tanto ésta sí es un órgano judicial que emite decisiones vinculantes para las partes; y debe tenerse en cuenta que la CIDH emplea términos como «solicitar» y no ordenar en las medidas cautelares que adoptó.
No obstante, podría preguntarse si en el caso concreto de Colombia podría haber una obligación en concreto para este Estado generada por su jurisprudencia constitucional, en la que se ha afirmado la existencia de un deber de seguir lo dispuesto en las medidas cautelares adoptadas por la CIDH. ¿Es posible que se genere una obligación internacional del Estado en cuestión de cumplirlas en virtud de actos unilaterales? Debe recordarse que la CIJ ha afirmado que, en virtud de la buena fe, agentes del Estado que lo representan en el plano internacional pueden vincularlo por medio de declaraciones unilaterales emitidas con una intención de comprometerse a determinado comportamiento (ver párrafos 45-54 del caso Nuclear Tests). ¿Podría considerarse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana, que es pública y puede ser conocida en el plano internacional, compromete a dicho Estado a seguirla? Esta pregunta es muy compleja, especialmente por la posibilidad de que varíe la jurisprudencia y por el hecho de que el órgano en cuestión es judicial y no de la rama ejecutiva, a diferencia de los casos sobre actos unilaterales que la jurisprudencia internacional ha solido examinar. En cuanto a la primera cuestión, podría afirmarse que la mutabilidad de la jurisprudencia podría suponer que un cambio en la misma, igualmente público, hace que el Estado modifique su posición y compromisos (siempre y cuando ello no contravenga una obligación internacional), caso en el que se afirme que se genera una obligación por un acto unilateral de la Corte Constitucional. Los partidarios de esta tesis podrían acudir al argumento de que hoy día se considera que los órganos judiciales internos incluso pueden participar en la formación de los productos de las fuentes del derecho internacional. Una tesis contraria quizás haría hincapié en qué órganos son los encargados de representar al Estado y a la separación entre órdenes jurídicos internos e internacional, con lo cual la jurisprudencia de la Corte sería una manifestación exclusiva del primero. Quizás conscientes de los dilemas en este caso y de las posibles interpretaciones (según la historia y preferencias inconscientes de los operadores jurídicos, entre otros factores), quienes apoyan la decisión de no seguir las medidas adoptadas por la CIDH hacen hincapié en el hecho de que la Corte Constitucional colombiana ha ordenado seguir aquellas medidas, exclusivamente, frente a casos relativos a determinados derechos distintos de los derechos políticos involucrados en el caso de Petro, mientras que quienes favorecen el seguimiento de las medidas y al (ex-)alcalde niegan una distinción tajante formulada por la Corte (ver aquí y aquí, entre otros). Para hacer más compleja la cuestión, podría discutirse si las manifestaciones de órganos estatales constituyen en casos como el analizado una especie de promesa o una simple interpretación -correcta o errónea- del derecho internacional, caso en el que podría variar tras una consideración de que no era apropiada y, en este supuesto, posiblemente no podría hablarse de la asunción de un compromiso unilateral.
Finalmente, esta la cuestión sobre los requisitos de las medidas cautelares (o provisionales, en relación con otros órganos): en su informe, y remitiéndose a su reglamento, la CIDH se refiere a los criterios de gravedad, urgencia y daño irreparable. La CIJ tiene en cuenta el elemento de jurisdicción prima facie, que la CIDH no aborda expresamente pero, a mi juicio, sí se tiene en cuenta en la sección en la que examina la gravedad del caso de forma implícita, en tanto examina la posibilidad de impacto adverso en el goce de derechos de alguien sometido a la jurisdicción de un Estado cuya conducta puede ser examinada por la CIDH. Curiosamente, y aunque las medidas adoptadas no prejuzguen sobre el fondo del asunto (como menciona expresamente el párrafo 22 de las medidas cautelares examinadas y como es común a las medidas cautelares y provisionales en derecho internacional), debe recordarse lo mencionado por Rüdiger Wolfrum en la Enciclopedia Max Planck de derecho internacional, en el sentido de que aunque no puede prejuzgarse de forma definitiva, es inevitable que el órgano que examina la posibilidad de ordenar o emitir medidas examine cuestiones de fondo o sustantivas (necesariamente) de forma provisional (aunque ello no debe suponer un examen completo y anticipado donde de hecho se prejuzgue el fondo, caso en el que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos desestima la solicitud de medidas provisionales, como se ve en el párrafo 6 de esta Resolución de 25 de noviembre de 2005). En este sentido, es posible observar cómo en los párrafos 16 y 17 de la Resolución 05/2014 sobre medidas provisionales se examina, de hecho, de forma general y preliminar la posible incompatibilidad de la destitución e inhabilitación como consecuencia de un proceso sancionatorio con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Debe decirse que la CIJ ha hecho algo similar en el pasado, como en decisión sobre medidas provisionales que adoptó en el caso de Libia contra el Reino Unido el 14 de abril de 1992, en la que examina prima facie aspectos de derecho sustantivo sobre la eventual compatibilidad entre medidas solicitadas con derechos de una de las partes y sobre los argumentos de las partes (ver los párrafos 40 y 41).
A la luz de los anteriores argumentos, considero que la cuestión sobre la obligatoriedad de las medidas adoptadas por la CIDH depende de la consideración sobre la capacidad de la Corte Constitucional de generar compromisos unilaterales del Estado colombiano, de si su jurisprudencia se ha modificado o si es claro que la misma excluye derechos no relativos a la vida o integridad personal. A mi juicio, el recelo de algunos sobre la rapidez con que se emitieron las medidas, cuestionada por algunos (ver el punto 4 de este artículo), no permite cuestionar en sí mismo la independencia de la Comisión, pues de buena fe creo que se emitieron al considerar la urgencia del caso en virtud de los últimos desarrollos del mismo. Por otra parte, la afirmación de algunos de que es claro que las medidas cautelares deben cumplirse, a mi juicio, no debe entenderse como referida a las medidas en sí mismas sino a la creencia de quienes han realizado aquellas afirmaciones de que lo que ellas exigen es en el fondo lo que la Convención requiere del Estado. Por otra parte, la CIDH podría solicitar a la Corte Interamericana de Derechos Humanos que ordene medidas provisionales, las que sí serían obligatorias, aun si el caso aún no ha sido presentado a la Corte, si se considera que hay gravedad y urgencia (ver los artículos 19 del Estatuto de la CIDH y 63.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Finalmente, debe decirse que en el plano del derecho sustantivo existen desacuerdos sobre si la afectación de derechos políticos por procedimientos sancionatorios violan en sí mismo derechos políticos o no (ver, por ejemplo, este artículo, donde se considera que la propia Corte Constitucional colombiana estaría en desacuerdo con la existencia de aquella contradicción general, este artículo en el que sí se considera que existe una contradicción, y los párrafos 104 a 100 de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López Mendoza contra Venezuela, que a mi juicio deja entrever que para la Corte la afectación de derechos políticos que no es impuesta en un proceso penal es contraria a la Convención y sus fines, y que una cuestión distinta es si, adicionalmente, se respetan las garantías del debido proceso en los procedimientos sancionatorios no penales, cuyo irrespeto generaría una violación adicional).
¿La obligación aut dedere aut judicate/punire tiene alcance extraterritorial? A propósito de desarrollos judiciales españoles.
marzo 20, 2014
Por Nicolás Carrillo Santarelli.
Estos días están desarrollándose dos interesantes noticias relativas al derecho internacional en Estados mayoritariamente hispanoparlantes: uno sobre la renuencia a seguir recomendaciones de medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos relativas a derechos políticos en Colombia y una sobre un auto del juez español Santiago Pedraz sobre el deber de los Estados de aplicar una versión espacialmente estricta del deber aut dedere aut judicare/punire, del que me ocuparé brevemente en este post.
Básicamente, el juez Santiago Pedraz se opuso a la implementación de una reforma legal que limita la jurisdicción universal en España con el argumento de que aquella aplicación contravendría el derecho internacional. Para obtener esta conclusión, una de las principales premisas del auto del juzgado central de instrucción número uno de la Audiencia Nacional de 17 de marzo de 2014 (Sumario 27/2007), que parafraseo con un par de adiciones propias para clarificarla, es que si bien el principio aut dedere aut judicare siempre obliga a los Estados a juzgar o extraditar a los presuntos autores de determinadas violaciones del derecho internacional a las que se aplique aquel principio en virtud de normas consuetudinarias o convencionales, existe una dualidad normativa en relación con el trato que los Estados a los que se apliquen estas normas deben dar a los sospechosos de violaciones que se encuentren por fuera de su territorio.
En este sentido, el juez Pedraz considera que frente a algunas violaciones las normas internacionales no imponen el deber de proteger a las víctimas incluso cuando los sospechosos se encuentren por fuera de su territorio, lo cual no impide a los Estados decidir ofrecer esta protección en virtud de la facultad que tienen para hacerlo. En relación con este supuesto, el juez dice que debido a esta libertad estatal para elegir tener jurisdicción o no, es posible realizar reproches extrajurídicos de la postura que asuma cada Estado, sin que dichas críticas supongan una identificación de un hecho ilícito atribuible a ellos. Por el contrario, el juez considera que hay algunas violaciones, como las del Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra (Convenio IV de Ginebra), que exigen a los Estados ejercer su jurisdicción incluso si los sospechosos de violaciones se encuentran fuera de su territorio. Lo anterior exige determinar si la regulación del principio aut dedere aut judicare en ciertos instrumentos o normas difiere de su regulación en otras de forma que sea posible identificar una diferencia como la que esgrime el juez.
Adelantando mi opinión, creo que según la práctica general y los trabajos preparatorios de las normas analizadas, a diferencia de lo que sostiene el juez, no hay una obligación en virtud del postulado aut dedere aut judicare cuando un sospechoso se encuentre fuera del territorio estatal; pero que, no obstante, no puede afirmarse de plano que interpretaciones como las sostenidas por el juez Pedraz son irrazonables, debido a que de hecho ellas pueden tener soporte en una interpretación teleológica sumada a elementos de hermenéutica evolutiva.
Para afirmar esto, procederé a examinar brevemente el comentario del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), con un innegable rol en el ámbito del derecho internacional humanitario (DIH) (y, por ello, indirectamente también en la rama del derecho penal internacional, que sanciona ciertas violaciones de aquel), y posteriormente compararé la regulación pertinente del Convenio IV con otra redacción del principio aut dedere aut judicare.
Para examinar estos elementos de juicio, es necesario partir de la base del artículo 146 al Convenio IV de Ginebra, en el que se basa el juez Pedraz. El tenor literal de este artículo es el siguiente:
«Las Altas Partes Contratantes se comprometen a tomar todas las oportunas medidas legislativas para determinar las adecuadas sanciones penales que se han de aplicar a las personas que hayan cometido, o dado orden de cometer, una cualquiera de las infracciones graves contra el presente Convenio definidas en el artículo siguiente.
Cada una de las Partes Contratantes tendrá la obligación de buscar a las personas acusadas de haber cometido, u ordenado cometer, una cualquiera de las infracciones graves, y deberá hacerlas comparecer ante los propios tribunales, sea cual fuere su nacionalidad. Podrá también, si lo prefiere, y según las condiciones previstas en la propia legislación, entregarlas para que sean juzgadas por otra Parte Contratante interesada, si ésta ha formulado contra ella cargos suficientes» (subrayado añadido).
El comentario del CICR al anterior artículo (disponible en este vínculo) indica que el Comité adopta una posición contraria a la esgrimida por Pedraz, considerando a diferencia de él que el artículo 146 exige la presencia del sospechoso en el territorio de un Estado vinculado por aquella norma para que tenga operatividad el principio aut dedere aut judicare relativo a las infracciones graves del DIH a las que se refiere. En palabras del Comité:
«The obligation on the High Contracting Parties to search for persons accused to have committed grave breaches imposes an active duty on them. As soon as a Contracting Party realizes that there is on its territory a person who has committed such a breach, its duty is to ensure that the person concerned is arrested and prosecuted with all speed. The necessary police action should be taken spontaneously, therefore, not merely in pursuance of a request from another State. The court proceedings should be carried out in a uniform manner whatever the nationality of the accused. Nationals, friends, enemies, all should be subject to the same rules of procedure and judged by the same courts. There is therefore no question of setting up special tribunals to try war criminals of enemy nationality» (subrayado añadido) (digresión: es interesante que en el comentario el CICR advierte que hay una tercera alternativa: juzgamiento, extradición o entrega del sospechoso a un órgano judicial internacional que lo juzgue).
Frente a la postura adversa a la sostenida por el juez Pedraz recién descrita, debe señalarse no obstante que la comparación del artículo 146 del Convenio IV frente a otras normas que exigen la aplicación del criterio aut dedere aut judicare a otras violaciones del derecho internacional cometidas por individuos es interesante, porque si bien la literalidad del artículo 146 no señala la exigencia de la presencia del sospechoso en determinado territorio (que puede considerarse o bien lógica para que tenga sentido el deber de entregar o, por el contrario, como un elemento de conveniencia y no de necesidad para la aplicación de la norma, lo que quizás refuerza el deber de buscar, que podría tener una dimensión de investigación y cooperación internacional, lo cual descartaría la necesidad de la presencia territorial para la operatividad del deber), otras normas relativas a otras violaciones sí lo requieren expresamente. En este sentido, por ejemplo, el artículo 5 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes dispone:
«Todo Estado Parte tomará asimismo las medidas necesarias para establecer su jurisdicción sobre [violaciones contempladas en el tratado] en los casos en que el presunto delincuente se halle en cualquier territorio bajo su jurisdicción y dicho Estado no conceda la extradición, con arreglo al artículo 8, a ninguno de los Estados previstos en el párrafo 1 del presente artículo» (subrayado añadido).
Como salta a la vista, la comparación entre dos normas que se ocupan del deber de juzgar o entregar indica que no es absurdo en absoluto suponer que este deber puede tener modulaciones o un alcance mayor o menor según la norma o violación en cuestión. La lucha contra la impunidad de violaciones graves del derecho internacional y su manifestación a nivel judicial internacional e interno con base en exigencias jurídicas internacionales puede ser un argumento teleológico que, unido a la diversa regulación literal de una norma, permita inferir que afirmaciones como las del juez Pedraz, a pesar de la controversia sobre las mismas, pueda ser aceptable, especialmente si se tiene en cuenta que el comentario del CICR, en el que también se examinan los trabajos preparatorios, pese a su relevancia y a la importancia de examinarlo críticamente, no es vinculante.
The theme is «The European Economic Governance after the Crisis». It looks like a great opportunity for young researchers. All nationalities are eligible.The deadline is 5 May 2014. Further information on who can apply and the application package is available on this website: http://www.train2move.unito.it/login.html. Good luck!
«Sovereign Debt Restructurings: Bridging Economic Reality with Law» – UBA, NYU & UNCTAD Conference, 20-21 March 2014
marzo 12, 2014
The UBA, NYU & UNCTAD joint conference on “Sovereign Debt Restructurings: Bridging Economic Reality with Law” will take place in the Faculty of Law of the University of Buenos Aires on 20-21 March 2014. Here is the program. Yuefen Li (UNCTAD), Juan Pablo Bohoslavsky (UNCTAD) and I will be presenting our book Sovereign Financing and International Law in a panel moderated by professor Marcelo Alegre (UBA and NYU), with comments by the economist Jasper Lukkezen (Utrecht University). The admission to the conference is free and there will be simultaneous interpretation. Hope to see you there!
La UBA, la NYU y la UNCTAD organizan una conferencia sobre restructuración de deuda soberana, que busca conectar la realidad económica con el derecho. La Conferencia tendrá lugar en el Salón Rojo de la Facultad de Derecho de la UBA (Figueroa Alcorta 2263) los días 20 y 21 de marzo de 2014. Aquí está el programa de la conferencia. En la conferencia habrá un panel moderado por el profesor Marcelo Alegre donde presentaremos y discutiremos ideas del libro que editamos con Yuefen Li y Juan Pablo Bohoslavsky sobre deuda pública y derecho internacional, que será publicado en español este año por la editorial Tirant lo Blanc. La entrada es libre y habrá traducción simultánea. Espero ver a algún lector del blog en la conferencia.
aquiescencia 