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En el plan original de Naciones Unidas había dos Estados: Israel y Palestina. Israel fue aceptada como Estado miembro en 1949. Este viernes, más de medio siglo después de que lo lograse Israel, la Autoridad Palestina solicitará su ingreso en la ONU como Estado miembro de pleno derecho. No lo va a conseguir, porque las reglas de la Organización exigen que el Consejo de Seguridad recomiende a la Asamblea su admisión como miembro, una decisión que exige el apoyo de nueve votos a favor y ningún voto en contra de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, uno de los cuales, Estados Unidos de América, ha anunciado ya su veto. Le quedará la vía menos exigente de la Asamblea General, donde con un apoyo de una mayoría simple de Estados miembros, podrá ver reconocida una mejora de su estatuto de ‘ente’ observador por otro de observador permanente como Estado no miembro de la Organización. Será un paso importante, porque le permitirá avanzar en la consecución de derechos, pero no será miembro de pleno derecho. En este caso, la redacción de la resolución de la Asamblea General que contenga la decisión será clave para el futuro del conflicto.

Por lo pronto, en relación con la petición del próximo viernes, la Autoridad Palestina tiene derecho a solicitar su admisión como miembro de Naciones Unidas. Es más, desde una perspectiva diplomática, la decisión de la Autoridad Palestina es razonable. Palestina ya es reconocida por más de un centenar de Estados miembros de las Naciones Unidas, muchos más que Kosovo, por ejemplo. Tiene población, gobierno y un territorio, ocupado y con fronteras  indefinidas, sí, pero como ocurre con otros Estados del mundo. Estados Unidos sostiene que Palestina debe seguir los cauces de una negociación internacional. Sin embargo, no parece tener muchos sentido para la Autoridad Palestina seguir esperando que se produzca una negociación efectiva en un contexto donde no se ha logrado ningún avance significativo para ellos en tantos años. De hecho, la situación ha ido empeorando para el proyecto de un Estado palestino en todos los sentidos: cada vez hay más asentamientos de colonos israelíes en territorios ocupados y, salvo que la situación cambie, parece que muchos se sienten cómodos y hasta se han olvidado de la solución de los dos Estados.

Es importante destacar que la solicitud Palestina en Naciones Unidas no pone en duda el Estado de Israel. Al contrario, como sostiene con razón mi colega Marcelo Kohen, votar a favor de dos Estados sobre la base de las fronteras anteriores a 1967 es un mensaje claro para los radicales de ambos bandos que quieren negar los derechos de los unos y los otros.

Este artículo de Victor Kattan fue publicado originalmente en inglés por openDemocracy el 6 de julio de 2011 y ha sido traducido al español por Alejandra Torres Camprubí. La versión en inglés  se puede leer  aquí.

La independencia de Palestina: un momento de inflexión

por Victor Kattan

La Organización de Naciones Unidas (ONU) se ha convertido en el foco central de la búsqueda palestina por obtener su independencia. Mahmoud Abbas, presidente de la Organización de Liberación Palestina (OLP) y de la Autoridad Nacional Palestina (AP) ha declarado en septiembre de 2011 ante la Asamblea General de  Naciones Unidas que las OLP/AP van a ‘solicitar el reconocimiento internacional del Estado Palestino conforme a la demarcación fronteriza de 1967, y que nuestro Estado sea plenamente admitido como miembro de Naciones Unidas’.

Este anuncio forma parte de una estrategia diplomática más amplia que ha dado lugar a esfuerzos de intensificación de las OLP/AP en su búsqueda de reconocimiento del Estado, en un contexto de ‘proceso de paz’ con Israel que permanece prácticamente congelado. Entre las recompensas a estos esfuerzos se incluyen el reconocimiento, en la primera mitad de 2011, de varios países Latino Americanos, incluyendo Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Bolivia (dando lugar a un total de 114). Por su parte, ocho Estados europeos – Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Noruega, Portugal, España y el Reino Unido – han ascendido las ‘delegaciones generales’ palestinas de sus capitales a ‘misiones diplomáticas y embajadas’, un estatus generalmente reservado a los Estados.

Si bien el reconocimiento de ‘Estado a Estado’ ha progresado, la ambición palestina actual de adquirir plena membresía en Naciones Unidas se enfrenta todavía a varios obstáculos. En particular, los palestinos necesitarán la recomendación del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU), cuyos requisitos procesales especifican que toda solicitud de membresía debe ser presentada a mediados de julio 2011. Esto abre una posibilidad real a que Estados Unidos utilicen su derecho de veto en el Consejo de Seguridad para bloquear la solicitud.

A su vez, esta situación plantea la posibilidad de que la OLP/AP prosiga una ruta alternativa para hacer avanzar los intereses palestinos, que consistiría en obtener un ascenso de su condición de observadores de Naciones Unidas, en vez de solicitar abiertamente su incorporación a la organización como miembro. Esto daría a Palestina la condición de ‘Estado observador’- equivalente al estatus que la Santa Sede (Vaticano) ha tenido desde 1964, y similar al que tenía Suiza hasta su incorporación como Estado miembro en 2002.

Esta estrategia permitiría obviar la necesidad de asegurarse el apoyo del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, impidiendo así cualquier despliegue del veto estadounidense. La ventaja de esta aproximación consiste en que la propuesta sería muy probablemente exitosa en caso de ser votada en la Asamblea General de Naciones Unidas (AG), dado que en la mayoría de los casos un voto favorable simplemente mayoritario de la Asamblea es en general suficiente para adoptar una resolución, y además, el poder de veto no existe en este órgano.

La desventaja que acarrea es que como Estado observador, Palestina no tendrá derecho a los beneficios que confiere el estatuto de miembro, como son el derecho a votar y participar en la redacción de resoluciones. No obstante, el eventual éxito de esta estrategia ayudaría notablemente a la independencia de Palestina.

El juego de números

En cualquier caso, parece que las OLP/AP tienen intención de utilizar la próxima Asamblea General como foro en el que todos los 192 Estados miembro puedan indicar si reconocen o no a Palestina como Estado. Existen razones tanto simbólicas como prácticas para tomar esta vía: simplifica y acelera el proceso de reconocimiento, y permite a los palestinos comunicar con todos los miembros de Naciones Unidas como punto de mira central, de modo que indudablemente acaparará los titulares de todo el mundo.

No obstante, este reconocimiento ‘de segunda línea’, que se queda corto con relación a la solicitud de miembro de la ONU, no llevaría a Palestina más allá. Incluso si un número significativo de Estados adicionales la reconocieran en un voto de Naciones Unidas, todo lo que se puede decir es que Palestina sería considerada como Estado por aquellos Estados que la reconozcan como tal, pero no a los ojos de quienes no lo hagan. Si bien esto  puede parecer una útil tautología, el caso es que es que en derecho internacional, el reconocimiento no es más que una cuestión bilateral y política sobre la que cada Estado debe decidir. Si por ejemplo el Reino Unido declarara inequívocamente que Palestina es un Estado e iniciara relaciones diplomáticas con ésta, entonces entre ambos existiría una relación inter-estatal. Pero la relación de Palestina con Estados Unidos e Israel, asumiendo que rechacen reconocerla, no sería una relación entre Estados.

Al mismo tiempo, el aumento del número de Estados que concedan el reconocimiento a un ‘recién llegado’ puede en sí mismo contribuir la intensificación gradual de la legitimidad. Existen precedentes sobre este punto que pueden ser relevantes para el caso palestino. En la actualidad, el número de Estados que hoy reconocen al Estado Palestino (114) puede ser insuficiente (a los ojos de muchos profesionales del derecho internacional) para que su independencia pueda ser inferida, pero resulta favorable en comparación con el número  de Estados que han reconocido a Kosovo (76 Estados) y a Taiwán (23 Estados). De hecho, es un número que resulta igualmente impactante a la luz del número de Estados que votaron a favor de la admisión de Israel como miembro de la ONU en 1949 (37 Estados de 58 Estados miembros), un respaldo que entonces se consideró marcaba la consecución de su independencia.

En efecto, el paralelismo directo entre la situación de Israel en 1949 y la de Palestina hoy- teniendo en cuenta el entonces menor número de Estados miembros de la ONU- sugiere que las OLP/AP necesitarían 123 ‘reconocimientos’ para ‘calificarse’ como independiente de acuerdo con la misma proporción de votos porcentuales que Israel recibió en 1949. Ciertamente, votar a favor de una solicitud de membresía de Naciones Unidas no es lo mismo que el reconocimiento; pero se puede asumir justamente que los Estados que voten a favor de la solicitud de Israel de incorporarse como miembro de la ONU  estaban de hecho reconociendo a Israel como Estado, mientras que aquellos que se abstuvieron o votaron en contra de la solicitud en realidad se retuvieron de reconocer al nuevo Estado (aunque muchos de esta categoría más adelante reconocieron a Israel).

Este cálculo es el resultado del siguiente proceso. La votación de la solicitud de miembro de Israel de 1949 dio como resultado: treinta y siete votos a favor, doce en contra y nueve abstenciones de los entonces 58 miembros del órgano. El hecho de que dos tercios de los miembros ‘presentes y votantes’ estuvieran a favor de la admisión fue suficiente para permitir a Israel incorporarse como miembro de la ONU, aunque en total sólo el 64% de los miembros votaran favorablemente. En el contexto de la actual composición de la Asamblea General, el reconocimiento de los 192 Estados miembros equivaldría a 123 votos. De acuerdo con esta relación, las OLP/PA sólo necesitan aumentar en nueve votos su actual número de 114 para alcanzar el mismo número proporcional de reconocimientos que Israel obtuvo en 1949.

En la actualidad, de los países que votaron a favor de la membresía de Israel en Naciones Unidas, veintiuno ya han reconocido el Estado Palestino. Éstos son: Argentina, Bolivia, Bielorrusia, Chile, China, Costa Rica, Cuba, República Checa, República Dominicana, Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Perú, Filipinas, Polonia, Eslovaquia, África del Sur, Ucrania, Rusia, Uruguay y Venezuela. Los países que votaron a favor de la admisión de Israel en 1949 pero que hoy por hoy no han reconocido a Palestina son: Australia, Canadá, Colombia, Francia, Guatemala, Haití, Honduras, Islandia, Liberia, Panamá y Estados Unidos.

La página web del Ministerio de Asuntos Exteriores de Israel tiene listados 156 Estados con los que Israel mantiene relaciones diplomáticas, aunque de hecho Bolivia y Venezuela rompieron estas relaciones en 2009 durante la Operación ‘plomo fundido’ sobre Gaza. En otras palabras, en este momento 154 Estados (el 80% de los miembros de la ONU) reconocen a Israel.

Alcanzar a reunir con éxito 123 votos en Naciones Unidas en Septiembre de 2011 a favor de Palestina, equivaldría en términos porcentuales a obtener la misma proporción que Israel recibió en 1949, y en caso de que las OLP/AP alcanzaran 154 votos (más reconocimientos que los que tiene en la actualidad), entonces estarían en una posición de igualdad vis-à-vis Israel en cuanto a obtención de reconocimientos en la misma medida cuantitativa.

El enfoque práctico

En el corazón del campo de batalla de los próximos dos meses está la Unión Europea y sus veintisiete Estados miembros. La engorrosa política común de acción exterior y seguridad de la UE también obstaculiza cualquier cambio de acción, acrecentando en gran medida el valor que para la OLP/AP supone la búsqueda de apoyos fuera de la UE. Los representantes palestinos podrían por ejemplo beneficiarse de los votos de Estados insulares del Pacífico como Fiji, Nauru, las Islas Solomon, Kiribati, Tuvalu, Tonga, así como de los Estados europeos no comunitarios como Andorra, Croacia, Islandia, Liechtenstein, Macedonia, Mónaco y Noruega. También harían bien en buscar reconocimiento por parte de Estados que se encuentran en una situación similar a la suya, es decir, entidades que reclaman su independencia pero que tienen reconocimiento limitado, como son Kosovo, la Santa Sede y Taiwán.

La acumulación de votos, por importante que sea, no es sino parte de una búsqueda más amplia  de reconocimiento de independencia que comprende otras iniciativas. Éstas incluyen (entre otras acciones de soberanía interna) movimientos de palestinos para afirmar soberanía sobre su territorio mediante la adopción de una Constitución, la celebración de elecciones, la observancia del principio de estado de derecho (Rule of Law) en los territorios de 1967 y la promulgación de una Ley de Nacionalidad Palestina.

En otras palabras, si las OLP/AP comienzan a actuar y a comportarse como si fueran un Estado, más reforzadas saldrán de su situación. Esto puede igualmente implicar la ratificación del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y otros tratados, así como solicitar ser miembro de más organizaciones internacionales.

Cualesquiera sea el resultado de septiembre en Naciones Unidas, una estrategia cuidadosa y bien enfocada de este tipo, que busque reforzar tanto el reconocimiento de independencia por la comunidad internacional como su soberanía interna, sin duda acercará más a la realidad la existencia de un Estado Palestino.

Palabras clave: openSecurity; política internacional; democracia y gobierno; conflicto; Palestina; Oriente Medio; democracia y poder; Israel y Palestina: viejos caminos, nuevos mapas; instituciones y gobierno; globalización; Victor Kattan.

Resumen: La ambición Palestina de convertirse plenamente en Estado miembro de Naciones Unidas se acerca a un momento crucial. Según Victor Kattan, una combinación de cifras y estrategia  hará que la realización de esta ambición  se acerque cada vez más a la realidad.

Sobre el autor: Victor Kattan es asesor del Palestinian Policy Network, Al Shabaka, y antiguo profesor asociado de la School of Oriental and African Studies (SOAS) de Londres. Es autor de From Coexistence to Conquest: International Law and the Origins of the Arab-Israeli Conflict, 1891-1948 [De la coexistencia a la conquista: Derecho internacional y orígenes del conflicto árabe-palestino, 1891-1948], (Londres: Pluto Press, 2009). Su blog puede ser consultado aquí.

Desde la publicación original de este artículo Sudán del Sur se ha convertido en el miembro número 193 de las Naciones Unidas y la Liga Árabe ha dado su aprobación a la intención de Palestina de solicitar su admisión como miembro de Naciones Unidas.

Por Nicolás Carrillo Santarelli.

Una de las oportunidades que nos ofrece internet es la apertura a la participación en el intercambio de ideas. Por ello, invito a los lectores del blog a que expresen su opinión sobre la situación en Libia, especialmente porque las acciones que se desarrollan allí ofrecen uno de aquellos momentos en los cuales no tengo una opinión clara a favor o en contra, especialmente porque ignoro cuáles son todos los hechos relevantes.

Acerca de las acciones en territorio Libio, se desarrolló un interesante debate en la Conferencia de la American Society of International Law el pasado sábado 29 de marzo. En él, Harold Koh, junto al antiguo embajador de Libia en Estados Unidos y un representante de la Liga Árabe, consideraron que la intervención en Libia estaba justificada para proteger civiles, y consideraban que las acciones en territorio Libio eran legítimas y conformes con el derecho internacional en tanto estaban sustentadas en una decisión multilateral y eran consistentes con la Carta de Naciones Unidas.

Mary Ellen O’Connell ofreció la voz crítica. Si bien manifestó que era laudable y bienvenida la decisión multilateral del Consejo de Seguridad, que distinguía las acciones militares de anteriores «aventuras» estadounidenses, y que la consciencia jurídica parece confirmar que el concepto de la responsabilidad de proteger y las intervenciones que pueden realizarse cuando un Estado no actúa de conformidad con ella exigen la autorización del Consejo de Seguridad cuando no se presenta un efectivo ejercicio de legítima defensa, Mary Ellen ofreció dos interesantes críticas: la primer de ellas consiste en el concepto de necesidad que, a su juicio, se aplica a cualquier uso de la fuerza armada, incluso si es autorizada por el Consejo de Seguridad. He de admitir que no había pensado en este requisito, en tanto se suele dar por sentado que cualquier uso de la fuerza autorizado por el Consejo es válido, pero realmente las razones jurídicas y meta-jurídicas ofrecidas por Mary hacen que concuerde plenamente con esta postura, que puede servir como contrapeso a posibles abusos del Consejo, que debe actuar de conformidad con el «rule of law».

En segundo lugar, Mary Ellen dijo que la situación en otros países donde se están realizando transiciones de manera pacífica hacen que sea preferible acudir a mecanismos diversos a la fuerza armada para proteger a los civiles, pues teme que un derrocamiento militar genere una situación de caos en la cual los civiles estén expuestos a mayores amenazas, algo que puede suceder a su juicio en Irak, y justifica la abstención alemana a la adopción de la Resolución 1973 (2011).

Hablé en Washington con otro profesor, que manifestaba sus reservas a lo que ve como el apoyo subrepticio a una de las partes enfrentadas en un conflicto armado, donde algunos países permiten y apoyan las acciones militares de un grupo de rebeldes, mientras que las prohíben a las fuerzas de Gadafi, que podría realizar ataques a combatientes que afecten a civiles de conformidad con el principio de proporcionalidad (los infames daños colaterales), algo que hacen los Estados que intervienen en Libia. A su juicio, se puede sentar un mal precedente donde algunos Estados decidan qué parte en un conflicto armado puede realizar ataques y cuál no, interviniendo quizás en sus asuntos internos. Otros críticos han mencionado dobles raseros en las políticas intervencionistas con fines humanitarios (lugares donde no se ha protegido a la población civil frente a violaciones de la dignidad humana y crímenes internacionales), aunque otros autores defienden que salvar al menos algunas vidas es un hecho loable en sí mismo, y que el hecho de que no se haya intervenido en situaciones dramáticas en similar grado no hace sino confirmar que deben realizarse estas intervenciones cuando sea posible, para proteger la dignidad humana.

Sin embargo, si bien las críticas ponen de relieve cómo las acciones militares y un contexto de conflicto armado suponen un mayor riesgo -jurídico y fáctico- para los civiles, la postura de la contraparte también tiene comentarios interesantes, en tanto afirmaron que la inacción podría suponer otra inaceptable comisión de crímenes de lesa humanidad, como en Srebrenica o en Ruanda, y que es necesario proteger civiles mediante la fuerza armada en este caso, en tanto no hay alternativas efectivas, lo cual haría que, de manera implícita, se cumpliese con el criterio de necesidad.

A mi juicio, las dudas fácticas hacen que no sepa qué alternativa es preferible, en tanto ambas partes de la discusión tienen argumentos de peso, y el antiguo embajador de Libia manifestó que tiene información de potenciales crímenes internacionales que amenazarían a los civiles si la comunidad internacional se abstiene de hacer algo. Mi repulsa a la omisión de la comunidad internacional frente a bienes jurídicos humanitarios hace que me sea imposible aceptar que podemos ser espectadores impasibles frente a violaciones de la dignidad humana, y simultáneamente hace que me oponga a su manipulación con otros fines (políticos u otros). Además, ambas partes concurren en la importancia de la multilateralidad frente a la responsabilidad de proteger, y en el hecho de que la mayor protección a los individuos es un elemento crucial en la determinación de la legalidad de una intervención determinada. Quizás, juntando el criterio de necesidad, y una postura de estricta protección a civiles -que, según algunos, ignoran los Estados intervinientes, en tanto otras metas podrían estar en juego de manera subrepticia, aunque algunos lo niegan-, mi opinión depende no tanto de la teoría sino de lo que demuestren pruebas acerca de si, en este caso se cumplen, con los mencionados requisitos en un comienzo y durante el tiempo en el que se implementen medidas protectoras. En todo caso, los individuos deben ser protegidos, se encuentren donde se encuentren, cuestión que escapa a los asuntos internos de un Estado -evidencia que ignoran algunos, como un Estado ante una audiencia pública ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a la que asistí el viernes pasado-, y su dignidad personal debe ser el centro del ordenamiento jurídico internacional.

Planteadas estas inquietudes, posturas y opiniones, me gustaría saber qué opinión tienen los lectores frente al asunto planteado.

Otro seminario del Humanitarian Law and Policy Forum, gratuito, oportuno y con excelentes participantes sobre la situación en Libia. No se lo pierdan. Aquí está la información:

Live Seminar 32: The Crisis in Libya: Planning the International Response
Tuesday, April 5, 2011, at 9:30 a.m. (EDT-Boston)

This Live Seminar will examine the modalities through which (elements of) the international community may respond to the ongoing crisis in Libya. Amid reports of violence, refugee and IDP flows, and other forms of instability, this Live Seminar will address the following questions:

  • How may the situation be qualified under international law, and what legal and policy consequences result from such a qualification?
  • What tactical and strategic dilemmas arise for the international community, especially in terms of prevention and mitigation of civilian harm?
  • What legal and policy frameworks provide a basis through which the international community may respond to the situation in order to repress violations?

These questions will be examined by reference to the complex crisis in Libya.
Naz Modirzadeh (Associate Director of HPCR) and Claude Bruderlein (Director) will host the discussion.

Presenters:

Luis Moreno-Ocampo, Prosecutor, International Criminal Court (Keynote)
Amb. R. Nicholas Burns, The Sultan of Oman Professor of the Practice of International Relations, Harvard Kennedy School of Government (Principle Presenter)
Sarah Leah Whitson, Executive Director, Middle East and North Africa Division, Human Rights Watch
Dirk Vandewalle, Associate Professor of Government, Dartmouth University
Philippa Thomas, Nieman Fellow, Harvard University & the BBC

Click here to read more.

 

Quizá la pregunta más relevante. Para encontrar una respuesta quizá pueda ser útil esta discusión sobre el plan de EE.UU. en Libia que hoy publica el New York Times acá.

El gran pensador contemporáneo de la guerra justa es Michael Walzer, autor del ya clásico Just and Unjust Wars (1977). Bueno, resulta que Walzer está en contra del ataque a Libia, autorizado por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas mediante la resolución 1973 (2011) el 17 de marzo. Walzer sostiene en un breve artículo publicado en la revista The New Republic, que hay tres argumentos que lo hacen estar en contra de los ataques: primero, que el objetivo de los ataques no está nada claro; segundo, que los apoyos árabes son insignificantes; tercero, que los silencios disonantes en el Consejo de Seguridad no se limitaron a China y Rusia, sino que abarcaron a otras potencias actuales o emergentes como Alemania, India y Brasil.

En España, el diario El País ha publicado un artículo que contiene muchas similitudes con el de Walzer. Lo firma Antonio Remiro Brotóns, un gran pensador del derecho y los asuntos internacionales, que habla siempre con voz propia. Lo pueden leer aquí.

Yo tengo, por supuesto, grandes dudas. Aborrezco el uso de la fuerza armada, me incomodan los dobles raseros, me molesta la falta de claridad estratégica y de principios, que denuncia Walzer cuando dice que los objetivos no están claros (¿qué se busca? ¿cambiar el régimen? ¿hasta dónde están dispuestos a llegar? ¿van a mandar soldados al terreno? ¿que pasará después de estos ataques?, etcétera), pero también detesto la falta de respuesta internacional frente a los gobiernos que cometen crímenes de lesa humanidad contra su población civil. Por eso, una vez adoptada, apoyo la decisión del Consejo de Seguridad. Algo que, por supuesto, no me impide criticar la forma en que se lleva a cabo la operación.

 

El think tank Security Council Report ha actualizado su informe sobre la situación de Libia en el Consejo de Seguridad. El informe afirma que esta semana se incrementará la discusión sobre Libia, incluyendo la llamada de la Liga Árabe para establecer una zona de exclusión aérea. Sin embargo, el informe dice también que no hay ninguna seguridad sobre la adopción de acciones concretas por el Consejo de Seguridad. El informe contiene una lista de documentos de Naciones Unidas, que incluye la resolución  A/HRC/S-15/2, de 25 de febrero, del Consejo de Derechos Humanos, donde se condena la violación sistemática de derechos humanos en Libia, se establece una comisión de investigación y se solicita a la Asamblea General que suspenda a Libia del Consejo de Derechos Humanos.

Estos días se habla mucho de la necesidad de establecer una zona de exclusión aérea en Libia para proteger a los rebeldes de los ataques de Gadafi. Incluso la Liga Árabe ha expresado su apoyo a esa medida. Sin embargo, aunque parezca necesario para evitar crímenes de un dictador que ha perdido la legitimidad para gobernar definitivamente -si alguna vez la tuvo-, no es algo sencillo. Esta nota de George Friedman en Stratfor muestra las dificultades que traería aparejado el establecimiento de una zona de exclusión aérea. Entre otros problemas, Friedman afirma que la creación de una zona de exclusión aérea comienza con ataques, porque hay que eliminar las defensas aéreas de los enemigos. Por supuesto, para eso hay que saber cuántas son y dónde están esas defensas aéreas. Algunas pueden estar cerca de hospitales o escuelas. Además, hay que calcular qué se consigue con un área de exclusión aérea. Friedman afirma, con un juicio plausible, que lo único que podría lograrse es bloquear los ataques aéreos, pero que esto no evitaría que Gadafi siguiera atacando en tierra. Friedman recuerda el ejemplo de la zona de exclusión aérea en Iraq, que duró 12 años y no evitó que siguiera gobernando Saddam Hussein.

Todo apunta a que una zona de exclusión aérea no bastaría. Por eso quizá convenga en este momento recordar los principios para la intervención militar recomendados por la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados en su informe sobre La responsabilidad de proteger. Ahí se decía que la soberanía implica responsabilidades y que incumbe al Estado la responsabilidad principal de proteger a su población. También se afirmaba que:

Cuando la población esté sufriendo graves daños como resultado de una guerra civil, una insurrección, la represión ejercida por el Estado o el colapso de sus estructuras, y ese Estado no quiera o no pueda atajar o evitar dichos sufrimientos, la responsabilidad internacional de proteger tendrá prioridad sobre el principio de no intervención.

En relación con las intervenciones militares, la Comisión afirmaba que se debían tener en cuenta los siguientes principios y criterios:

(1) EL CRITERIO MÍNIMO: CAUSA JUSTA

La intervención militar con fines de protección humana es una medida excepcional y extraordinaria. Para que esté justificada ha de existir o ser inminente un daño humano grave e irreparable del tipo siguiente:

A. grandes pérdidas de vidas humanas, reales o previsibles, con o sin intención genocida, que sean consecuencia de la acción deliberada de un Estado, de su negligencia o incapacidad de actuar o del colapso de un Estado; o

B. ‘depuración étnica’ a gran escala, real o previsible, llevada a cabo mediante el asesinato, la expulsión forzosa, el terror o la violación.

(2) PRINCIPIOS PRECAU TORIOS

A. Intención correcta: El fin primordial de la intervención, independientemente de que los Estados participantes tengan otros motivos, debe ser atajar o evitar el sufrimiento humano. La mejor forma de cumplir con el principio de intención correcta es que las operaciones sean multilaterales y cuenten con un claro respaldo de las víctimas y de la opinión pública regional.

B. Último recurso: La intervención militar sólo puede justificarse cuando se hayan intentado todas las demás opciones no militares para prevenir o dar una solución pacífica a la crisis y cuando haya motivos razonables para creer que otras medidas menos enérgicas no habrían dado fruto.

C. Medios proporcionales: La escala, duración e intensidad de la intervención militar prevista debe ser la mínima necesaria para alcanzar el objetivo de protección humana establecido.

D. Posibilidades razonables: Debe haber una posibilidad razonable de poder atajar o evitar el sufrimiento que ha justificado la intervención, y las consecuencias de la acción no pueden ser peores que las de la inacción.

(3) AU TORIDAD COMPETENTE

A. No existe un órgano mejor ni más adecuado que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para autorizar una intervención militar con fines de protección humana. No se trata de buscar alternativas al Consejo de Seguridad como fuente de autoridad, sino de lograr que el Consejo funcione mejor que hasta ahora.

B. Siempre habrá que pedir autorización al Consejo de Seguridad antes de emprender una intervención militar. Los partidarios de la intervención deberán o bien solicitar la autorización oficialmente o bien lograr que el Consejo plantee la cuestión por propia iniciativa o que el Secretario General la plantee de conformidad con el Artículo 99 de la Carta de las Naciones Unidas.

C. El Consejo de Seguridad deberá examinar sin demora toda solicitud de autorización para intervenir cuando se denuncien grandes pérdidas de vidas humanas o depuraciones étnicas a gran escala. El Consejo habrá de verificar suficientemente los hechos o las condiciones sobre el terreno que puedan justificar una intervención militar.

D. Los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad deberán renunciar de mutuo acuerdo a ejercer su derecho de veto en asuntos que no comprometan sus intereses vitales, para no obstaculizar la aprobación de resoluciones que autoricen una intervención militar con fines de protección humana y que cuenten con apoyo mayoritario.

E. En caso de que el Consejo de Seguridad rechace una propuesta o no la examine en un período de tiempo razonable, existen las alternativas siguientes:

I. que la Asamblea General examine la cuestión en un período extraordinario de sesiones de emergencia, con arreglo al procedimiento establecido en la resolución “Unión pro Paz”; y

J. que una organización regional o subregional, en virtud de lo dispuesto en el Capítulo VIII de la Carta, actúe dentro de su zona de jurisdicción y posteriormente solicite la autorización del Consejo de Seguridad.

F. El Consejo de Seguridad habrá de tener en cuenta en todas sus deliberaciones que, si no cumple con su responsabilidad de proteger en situaciones que conmuevan las conciencias y exijan una actuación inmediata, los Estados interesados podrán recurrir a otros medios para hacer frente a la gravedad y urgencia de la situación, lo que podría menoscabar el prestigio y la credibilidad de las Naciones Unidas.

(4) PRINCIPIOS OPERACIONALES

A. Unos objetivos claros, un mandato siempre claro e inequívoco y recursos adecuados.

B. La adopción de un planteamiento militar común por las partes implicadas, unidad de mando, y jerarquía de mando y comunicaciones claras e inequívocas.

C. La aceptación de ciertas limitaciones, aumento progresivo y gradación de la aplicación de la fuerza, siendo el objetivo proteger a una población y no derrotar a un Estado.

D. Unas reglas de combate que se ajusten al concepto operacional y sean precisas, reflejen el principio de proporcionalidad y respeten plenamente el derecho internacional humanitario.

E. La aceptación de que la protección de la fuerza no puede convertirse en el objetivo principal.

F. La máxima coordinación posible con las organizaciones humanitarias.

 

 

Por Nicolás Carrillo Santarelli.

Tras algunas infructuosas búsquedas, he podido obtener el texto de la famosa Resolución del Consejo de Seguridad donde se señalan, entre otras medidas, el estudio de la situación en Libia por parte de la Corte Penal Internacional. En este sentido, la Resolución, adoptada en el marco del Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, señala en su punto 4 que el Consejo:

«Decides to refer the situation in the Libyan Arab Jamahiriya since 15 February 2011 to the Prosecutor of the International Criminal Court».

Aparte de la adopción del algunas medidas para tratar de lidiar con la grave crisis humanitaria en el país norafricano, necesaria para evitar otra impasible testificación de violaciones de la dignidad humana sin que la comunidad internacional adopte mecanismos legales y legítimos (la inercia o la iniciativa fuera de marcos jurídicos son tristemente frecuentes…), me parece interesante mencionar cómo Estados Unidos, miembro permanente del Consejo que participó en la aprobación de la Resolución, adoptada por unanimidad, parece aceptar gradualmente la importancia de la Corte Penal Internacional. Esto es de suma importancia pues, a diferencia de Tribunales ad hoc, la CPI es una Corte Permanente, cuyo estatuto fue aprobado por un mayor número de países que los participantes en las resoluciones de la creación de los tribunales para la antigua Yugoslavia y Ruanda.

Esta distinción me recuerda una precisión terminológica que es ignorada a menudo en España, relativa a la distinción entre Cortes y Tribunales, que ha sido tratada por diversos autores, como David Caron, quien ofrece criterios como el número de casos -cerrado o abierto- que un órgano judicial puede conocer, y qué entidades -partes enfrentadas o una comunidad- participan en la creación de una entidad judicial.

La adopción de la Resolución me parece pertinente, necesaria e interesante en virtud de los dos puntos discutidos líneas atrás, a saber: la adopción de medidas en un marco jurídico frente a una situación que no corresponde a los asuntos internos de un Estado, como las violaciones de la dignidad humana, que pueden estar íntimamente conectadas con la paz y seguridad internacionales, como lo discute la doctrina y lo demuestra la práctica del propio Consejo de Seguridad; y la toma de conciencia de un Estado poderoso pero no siempre ejemplar en su comportamiento, sobre la importancia de una Corte permanente que cuente con legitimidad por la participación de una gran cantidad de Estados y de territorios, y que actúa con mayor justicia sustantiva dado el mayor número de casos donde puede tener jurisdicción -debería incluir muchos más, naturalmente, algunos de presuntas violaciones incluso estadounidenses-, en comparación con tribunales ad hoc.

(actualizado)

Hace solo unos días el Presidente Barack Obama expresaba el apoyo de Estados Unidos de América a la candidatura de India como miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Sin embargo, incluso contando con grandes apoyos políticos, la reforma de las Naciones Unidas para permitir este tipo de cambios sería muy difícil desde el punto de vista jurídico. En 2005 publiqué una breve nota en FRIDE sobre las vías legales para reformar la Carta, que se ha borrado de la página tras una restructuración. Me parece una nota útil como trasfondo del debate sobre la reforma del Consejo de Seguridad  y por eso, con la edición de algún párrafo desactualizado, la vuelvo a publicar en el blog.

¿Cuáles son las vías legales para reformar la Carta de las Naciones Unidas?

Carlos Espósito

[…]

La primera cuestión que hay que tener en cuenta es que la reforma de las Naciones Unidas no es necesariamente igual a reforma de su Carta constitutiva. A lo largo de su historia la Organización ha sido objeto de múltiples reformas de carácter “informal”, operadas por razones de necesidad práctica y por consenso de los miembros de la Organización. Para ello, la Carta ha sido interpretada con una cierta flexibilidad en aquellas ocasiones que lo exigían. Así ocurrió, por ejemplo, con la creación de las operaciones de mantenimiento de la paz, que no estaban previstas en la Carta. Otro tanto ocurre cuando se desarrollan costumbres dentro de la Organización, que aunque no sean literalmente ajustadas al texto de la norma, se aceptan como una modificación informal del instrumento que establece una organización internacional. En Naciones Unidas el ejemplo clásico de este tipo de costumbre modificativa es el valor que se le otorga a la abstención por parte de un Miembro permanente del Consejo de Seguridad en la votación de una resolución del Consejo, en el sentido de que dicha abstención no equivale a un veto[i].

Estos, entre otros ejemplos, demuestran que algunas reformas de las Naciones Unidas no necesariamente pasan por una reforma de la Carta. Y, sin embargo, una reforma importante de la Organización, como es la expansión del Consejo de Seguridad, va a requerir una reforma formal de la Carta.  ¿Cómo se regula en la Carta la posibilidad de su reforma?

La respuesta está en el Capítulo XVIII de la Carta, que contiene los artículos 108 y 109, y regula los procedimientos para su reforma. El artículo 108 prevé una reforma ordinaria, mientras que el artículo 109 establece la posibilidad de una reforma extraordinaria. Ambos artículos prevén un sistema de doble fase: la primera fase consiste en la adopción de una resolución de la Asamblea General, de acuerdo con el artículo 108, o una decisión de proceder a una reforma por parte de una conferencia general de revisión, conforme al artículo 109; cualesquiera sea el punto de partida de la revisión, la segunda fase consistiría en los procedimientos de ratificación de los Estados miembros hasta cubrir el porcentaje necesario para que la reforma entrase en vigor.

La vía del artículo 108 de la Carta permite a cualquier Miembro presentar una propuesta de reforma a la Asamblea General sobre cualquier artículo de la Carta. Una propuesta de esa naturaleza debe conseguir el apoyo de una mayoría de dos tercios de los miembros de las Naciones Unidas. Es esencial tener en cuenta que dicha mayoría se calcula sobre la base de la totalidad de los miembros, es decir que no se aplicaría la regla de que sólo cuentan los votos de los miembros presentes y votantes, que se aplica a las votaciones sobre cuestiones importantes (para diferenciarlas de las cuestiones de procedimiento) en la Asamblea, previstas en el artículo 18.2 de la Carta, en las que los miembros que se abstienen se consideran ausentes. Esta regla es evidentemente muy exigente, sin embargo tiene sentido si se analiza desde un punto de vista práctico con vistas a conseguir las ratificaciones necesarias para que una eventual reforma entre en vigor. En efecto, la resolución de la AG proponiendo la reforma de uno o más artículos de la Carta no es obligatoria en sí misma, sino sólo una recomendación que necesita la ratificación –es decir, la expresión del consentimiento en obligarse por el nuevo texto- de las dos terceras partes de los miembros de Naciones Unidas de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales. La clave se encuentra en que esas dos terceras partes deben incluir necesariamente las ratificaciones de todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad.

La Carta se ha reformado en tres ocasiones sobre la base del artículo 108. En todos los casos se trató de la expansión del número de miembros del Consejo de Seguridad, que pasó de 11 a 15, y del Consejo Económico y Social, que pasó de 18 a 27 y luego a 51, como consecuencia del aumento de los Estados miembros de las Naciones Unidas[ii].

A diferencia del procedimiento de reforma expuesto, el artículo 109 prevé una revisión más comprensiva mediante la celebración de una Conferencia General de los miembros de las Naciones Unidas. Esa Conferencia General, cuyo propósito sería revisar la Carta, deberá convocarse por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea General y por el voto de cualesquiera nueve miembros del Consejo de Seguridad. El párrafo primero de dicho artículo establece que cada Miembro de las Naciones Unidas tendrá un voto en esa Conferencia. Esto parece aportar un grado de igualdad entre los Estados que, en realidad, se desvanece cuando se observa que el segundo párrafo exige la ratificación por las dos terceras partes de los miembros de las Naciones Unidas, incluyendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, con lo que a la hora de saber si cualquier reforma propuesta entrará en vigor, y se convertirá en obligatoria para todos los miembros, este artículo prevé los mismos requisitos que el anterior.

Es cierto que el artículo 109 contiene un tercer párrafo que obligaba a la Asamblea a poner en su agenda la convocatoria de una Conferencia General de revisión si ésta no hubiese tenido lugar a los diez años de la entrada en vigor de la Carta. Además, en ese párrafo se dice que la “Conferencia será celebrada si así lo decidieren la mayoría de los miembros de la Asamblea General y siete miembros cualesquiera del Consejo de Seguridad”. Sin embargo, a pesar de los numerosos comités de enmiendas que ha creado la Asamblea General después de que se cumpliera ese plazo, el párrafo tercero del artículo 109 es hoy una norma obsoleta.

Por tanto, en esencia, los requisitos de fondo para reformar la Carta son los mismos en los dos casos. No obstante, la preferencia por el artículo 109, que nunca ha sido aplicado, parece descartada, no solo porque los antecedentes históricos lo indican, sino también porque abriría una fuente de incertidumbre muy grande. El artículo 108 parece entonces la vía más probable para abrir el proceso de reforma, cuyas proposiciones de cambios serían posiblemente discutidas en un grupo de trabajo de la Asamblea General abierto a todos los miembros de las Naciones Unidas.

El rasgo más destacable del procedimiento de reforma, que aparece tanto en el artículo 108 como en el 109, es la posición especial y privilegiada de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que aquí también gozan de una especie de derecho de veto. En contrapartida, los demás Estados miembros de las Naciones Unidas tienen a su favor el hecho de que esos miembros permanentes no tienen instrumentos jurídicos para forzar una reforma de la Carta, que necesitará en cualquier caso el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Organización.


[i] La validez de esa interpretación del artículo 27.3 de la Carta ha sido confirmada por la Corte Internacional de Justicia en el caso Namibia (IJC Reports 1971, pp. 16, 22).

[ii] La primera reforma se introdujo por Resolución 1991 A y B (XVIII) de la Asamblea General, de 17 de diciembre de 1963. La segunda reforma, que corregía una concordancia de exigencia de votos teniendo en cuenta la primera reforma, se propuso por Resolución 2101 (XX) de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1965, que fue adoptada por consenso. La tercera reforma fue adoptada por la Asamblea General en su Resolución 2847 (XXIV), de 20 de diciembre de 1971. Es interesante recordar que la primera y la última resoluciones citadas fueron objeto de votos negativos o abstenciones de miembros permanentes del Consejo de Seguridad y que, sin embargo, posteriormente fueron ratificadas por dichos miembros y entraron en vigor.

¿Cuáles son las vías legales para reformar la Carta de las Naciones Unidas?

Carlos Espósito

En el 2005 se conmemora el sesenta aniversario de las Naciones Unidas y parece ser el año de la tan anunciada reforma de la Organización. El tema está en boca de todos y el Secretario General Kofi Annan, gran impulsor de una reforma de la Organización, ha llegado a decir en su discurso a la Asamblea General, en septiembre de 2003, que “este puede ser un momento tan decisivo como el año 1945, en el que se fundaron las Naciones Unidas”. Esta es una afirmación grandilocuente, sobre la que caben dudas razonables[i]. En cambio, con independencia de lo que efectivamente ocurra, y sobre todo como consecuencia del papel de Naciones Unidas en crisis recientes –como las de Kosovo o la última guerra en Iraq-, caben pocas dudas sobre la necesidad de una reforma basada en los principios de transparencia y democracia con el objeto de lograr que la Organización adquiera mayor eficacia y legitimidad. Con esa finalidad en mente, el Secretario General estableció en noviembre de 2003 el Grupo de Alto Nivel de personalidades eminentes sobre las amenazas, los desafíos y el cambio. Este Grupo, que tiene por mandato hacer recomendaciones respecto de dichos desafíos, amenazas y cambios, hará público su informe en los primeros días de diciembre de 2004, por eso es oportuno exponer cuáles son las vías legales para reformar la Carta de Naciones Unidas.

La primera cuestión que hay que tener en cuenta es que la reforma de las Naciones Unidas no es necesariamente igual a reforma de su Carta constitutiva. En efecto, a lo largo de su historia la Organización ha sido objeto de múltiples reformas de carácter “informal”, operadas por razones de necesidad práctica y por consenso de los miembros de la Organización. Para ello, la Carta ha sido interpretada con una cierta flexibilidad en aquellas ocasiones que lo exigían. Así ocurrió, por ejemplo, con la creación de las operaciones de mantenimiento de la paz, que no estaban previstas en la Carta. Otro tanto ocurre cuando se desarrollan costumbres dentro de la Organización, que aunque no sean literalmente ajustadas al texto de la norma, se aceptan como una modificación informal del instrumento que establece una organización internacional. En Naciones Unidas el ejemplo clásico de este tipo de costumbre modificativa es el valor que se le otorga a la abstención por parte de un Miembro permanente del Consejo de Seguridad en la votación de una resolución del Consejo, en el sentido de que dicha abstención no equivale a un veto[ii].

Estos, entre otros ejemplos, demuestran que algunas reformas de las Naciones Unidas no necesariamente pasan por una reforma de la Carta. Y, sin embargo, una reforma importante de la Organización, como es la expansión del Consejo de Seguridad, va a requerir una reforma formal de la Carta.  ¿Cómo se regula en la Carta la posibilidad de su reforma?

La respuesta está en el capítulo XVIII de la Carta, que contiene los artículos 108 y 109, y regula las reformas de la Carta. El artículo 108 prevé una reforma ordinaria, mientras que el artículo 109 establece la posibilidad de una reforma extraordinaria. Ambos artículos prevén un sistema de doble fase: la primera fase consiste en la adopción de una resolución de la Asamblea General, de acuerdo con el artículo 108, o una decisión de proceder a una reforma por parte de una conferencia general de revisión, conforme al artículo 109; cualesquiera sea el punto de partida de la revisión, la segunda fase consistiría en los procedimientos de ratificación de los Estados miembros hasta cubrir el porcentaje necesario para que la reforma entrase en vigor.

La vía del artículo 108 de la Carta permite a cualquier Miembro presentar una propuesta de reforma a la Asamblea General sobre cualquier artículo de la Carta. Una propuesta de esa naturaleza debe conseguir el apoyo de una mayoría de dos tercios de los miembros de las Naciones Unidas. Es esencial tener en cuenta que dicha mayoría se calcula sobre la base de la totalidad de los miembros, es decir que no se aplicaría la regla de que sólo cuentan los votos de los miembros presentes y votantes, que se aplica a las votaciones sobre cuestiones importantes (para diferenciarlas de las cuestiones de procedimiento) en la Asamblea, previstas en el artículo 18.2 de la Carta, en las que los miembros que se abstienen se consideran ausentes. Esta regla es evidentemente muy exigente, sin embargo tiene sentido si se analiza desde un punto de vista práctico con vistas a conseguir las ratificaciones necesarias para que una eventual reforma entre en vigor. En efecto, la resolución de la AG proponiendo la reforma de uno o más artículos de la Carta no es obligatoria en sí misma, sino sólo una recomendación que necesita la ratificación –es decir, la expresión del consentimiento en obligarse por el nuevo texto- de las dos terceras partes de los miembros de Naciones Unidas de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales. La clave se encuentra en que esas dos terceras partes deben incluir necesariamente las ratificaciones de todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad.

La Carta se ha reformado en tres ocasiones sobre la base del artículo 108. En todos los casos se trató de la expansión del número de miembros del Consejo de Seguridad, que pasó de 11 a 15, y del Consejo Económico y Social, que pasó de 18 a 27 y luego a 51, como consecuencia del aumento de los Estados miembros de las Naciones Unidas[iii].

A diferencia del procedimiento de reforma expuesto, el artículo 109 prevé una revisión más comprensiva mediante la celebración de una Conferencia General de los miembros de las Naciones Unidas. Esa Conferencia General, cuyo propósito sería revisar la Carta, deberá convocarse por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea General y por el voto de cualesquiera nueve miembros del Consejo de Seguridad. El párrafo primero de dicho artículo establece que cada Miembro de las Naciones Unidas tendrá un voto en esa Conferencia. Esto parece aportar un grado de igualdad entre los Estados que, en realidad, se desvanece cuando se observa que el segundo párrafo exige la ratificación por las dos terceras partes de los miembros de las Naciones Unidas, incluyendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, con lo que a la hora de saber si cualquier reforma propuesta entrará en vigor, y se convertirá en obligatoria para todos los miembros, este artículo prevé los mismos requisitos que el anterior.

Es cierto que el artículo 109 contiene un tercer párrafo que obligaba a la Asamblea a poner en su agenda la convocatoria de una Conferencia General de revisión si ésta no hubiese tenido lugar a los diez años de la entrada en vigor de la Carta. Además, dice ese inciso que “Conferencia será celebrada si así lo decidieren la mayoría de los miembros de la Asamblea General y siete miembros cualesquiera del Consejo de Seguridad”. Sin embargo, a pesar de los numerosos comités de enmiendas que ha creado la Asamblea General después de que se cumpliera ese plazo, el párrafo tercero del artículo 109 es hoy una norma obsoleta.

Como acabo de decir, en esencia, los requisitos de fondo para reformar la Carta son los mismos en los dos casos. No obstante, la preferencia por el artículo 109, que nunca ha sido aplicado, parece descartada, no sólo porque los antecedentes históricos lo indican, sino también porque abriría una fuente de incertidumbre muy grande. El artículo 108 parece entonces la vía más probable para abrir el proceso de reforma, cuyas proposiciones de cambios serían posiblemente discutidas en un grupo de trabajo de la Asamblea General abierto a todos los miembros de las Naciones Unidas.

El rasgo más destacable del procedimiento de reforma, que aparece tanto en el artículo 108 como en el 109, es la posición especial y privilegiada de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que aquí también gozan de una especie de derecho de veto. En contrapartida, los demás Estados miembros de las Naciones Unidas tienen a su favor el hecho de que esos miembros permanentes no tienen instrumentos jurídicos para forzar una reforma de la Carta, que necesitará en cualquier caso el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Organización.


[i] Por ejemplo, para ilustrar la diferencia, Simon Chesterman ha recordado recientemente que el Presidente Franklin D. Roosevelt impulsó la negociación de la Carta de las Naciones Unidas en San Francisco cuando todavía caían las bombas durante la Segunda Guerra Mundial. S. Chesterman, “A Battered UN needs to go back to It Roots”, Herald Tribune, September 14, 2004, p. 6. Por si alguien quiere seguir leyendo, un libro interesante sobre el papel del Presidente Roosevelt en la creación de la ONU se debe a Townsend Hoopes y Douglas Brinkley y lleva por título FDR and the Creation of the UN, Yale University Press (1997).

[ii] La validez de esa interpretación del artículo 27.3 de la Carta ha sido confirmada por la Corte Internacional de Justicia en el caso Namibia (IJC Reports 1971, pp. 16, 22).

[iii] La primera reforma se introdujo por Resolución 19

¿Cuáles son las vías legales para reformar la Carta de las Naciones Unidas?

Carlos Espósito

En el 2005 se conmemora el sesenta aniversario de las Naciones Unidas y parece ser el año de la tan anunciada reforma de la Organización. El tema está en boca de todos y el Secretario General Kofi Annan, gran impulsor de una reforma de la Organización, ha llegado a decir en su discurso a la Asamblea General, en septiembre de 2003, que “este puede ser un momento tan decisivo como el año 1945, en el que se fundaron las Naciones Unidas”. Esta es una afirmación grandilocuente, sobre la que caben dudas razonables[i]. En cambio, con independencia de lo que efectivamente ocurra, y sobre todo como consecuencia del papel de Naciones Unidas en crisis recientes –como las de Kosovo o la última guerra en Iraq-, caben pocas dudas sobre la necesidad de una reforma basada en los principios de transparencia y democracia con el objeto de lograr que la Organización adquiera mayor eficacia y legitimidad. Con esa finalidad en mente, el Secretario General estableció en noviembre de 2003 el Grupo de Alto Nivel de personalidades eminentes sobre las amenazas, los desafíos y el cambio. Este Grupo, que tiene por mandato hacer recomendaciones respecto de dichos desafíos, amenazas y cambios, hará público su informe en los primeros días de diciembre de 2004, por eso es oportuno exponer cuáles son las vías legales para reformar la Carta de Naciones Unidas.

La primera cuestión que hay que tener en cuenta es que la reforma de las Naciones Unidas no es necesariamente igual a reforma de su Carta constitutiva. En efecto, a lo largo de su historia la Organización ha sido objeto de múltiples reformas de carácter “informal”, operadas por razones de necesidad práctica y por consenso de los miembros de la Organización. Para ello, la Carta ha sido interpretada con una cierta flexibilidad en aquellas ocasiones que lo exigían. Así ocurrió, por ejemplo, con la creación de las operaciones de mantenimiento de la paz, que no estaban previstas en la Carta. Otro tanto ocurre cuando se desarrollan costumbres dentro de la Organización, que aunque no sean literalmente ajustadas al texto de la norma, se aceptan como una modificación informal del instrumento que establece una organización internacional. En Naciones Unidas el ejemplo clásico de este tipo de costumbre modificativa es el valor que se le otorga a la abstención por parte de un Miembro permanente del Consejo de Seguridad en la votación de una resolución del Consejo, en el sentido de que dicha abstención no equivale a un veto[ii].

Estos, entre otros ejemplos, demuestran que algunas reformas de las Naciones Unidas no necesariamente pasan por una reforma de la Carta. Y, sin embargo, una reforma importante de la Organización, como es la expansión del Consejo de Seguridad, va a requerir una reforma formal de la Carta.  ¿Cómo se regula en la Carta la posibilidad de su reforma?

La respuesta está en el capítulo XVIII de la Carta, que contiene los artículos 108 y 109, y regula las reformas de la Carta. El artículo 108 prevé una reforma ordinaria, mientras que el artículo 109 establece la posibilidad de una reforma extraordinaria. Ambos artículos prevén un sistema de doble fase: la primera fase consiste en la adopción de una resolución de la Asamblea General, de acuerdo con el artículo 108, o una decisión de proceder a una reforma por parte de una conferencia general de revisión, conforme al artículo 109; cualesquiera sea el punto de partida de la revisión, la segunda fase consistiría en los procedimientos de ratificación de los Estados miembros hasta cubrir el porcentaje necesario para que la reforma entrase en vigor.

La vía del artículo 108 de la Carta permite a cualquier Miembro presentar una propuesta de reforma a la Asamblea General sobre cualquier artículo de la Carta. Una propuesta de esa naturaleza debe conseguir el apoyo de una mayoría de dos tercios de los miembros de las Naciones Unidas. Es esencial tener en cuenta que dicha mayoría se calcula sobre la base de la totalidad de los miembros, es decir que no se aplicaría la regla de que sólo cuentan los votos de los miembros presentes y votantes, que se aplica a las votaciones sobre cuestiones importantes (para diferenciarlas de las cuestiones de procedimiento) en la Asamblea, previstas en el artículo 18.2 de la Carta, en las que los miembros que se abstienen se consideran ausentes. Esta regla es evidentemente muy exigente, sin embargo tiene sentido si se analiza desde un punto de vista práctico con vistas a conseguir las ratificaciones necesarias para que una eventual reforma entre en vigor. En efecto, la resolución de la AG proponiendo la reforma de uno o más artículos de la Carta no es obligatoria en sí misma, sino sólo una recomendación que necesita la ratificación –es decir, la expresión del consentimiento en obligarse por el nuevo texto- de las dos terceras partes de los miembros de Naciones Unidas de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales. La clave se encuentra en que esas dos terceras partes deben incluir necesariamente las ratificaciones de todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad.

La Carta se ha reformado en tres ocasiones sobre la base del artículo 108. En todos los casos se trató de la expansión del número de miembros del Consejo de Seguridad, que pasó de 11 a 15, y del Consejo Económico y Social, que pasó de 18 a 27 y luego a 51, como consecuencia del aumento de los Estados miembros de las Naciones Unidas[iii].

A diferencia del procedimiento de reforma expuesto, el artículo 109 prevé una revisión más comprensiva mediante la celebración de una Conferencia General de los miembros de las Naciones Unidas. Esa Conferencia General, cuyo propósito sería revisar la Carta, deberá convocarse por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea General y por el voto de cualesquiera nueve miembros del Consejo de Seguridad. El párrafo primero de dicho artículo establece que cada Miembro de las Naciones Unidas tendrá un voto en esa Conferencia. Esto parece aportar un grado de igualdad entre los Estados que, en realidad, se desvanece cuando se observa que el segundo párrafo exige la ratificación por las dos terceras partes de los miembros de las Naciones Unidas, incluyendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, con lo que a la hora de saber si cualquier reforma propuesta entrará en vigor, y se convertirá en obligatoria para todos los miembros, este artículo prevé los mismos requisitos que el anterior.

Es cierto que el artículo 109 contiene un tercer párrafo que obligaba a la Asamblea a poner en su agenda la convocatoria de una Conferencia General de revisión si ésta no hubiese tenido lugar a los diez años de la entrada en vigor de la Carta. Además, dice ese inciso que “Conferencia será celebrada si así lo decidieren la mayoría de los miembros de la Asamblea General y siete miembros cualesquiera del Consejo de Seguridad”. Sin embargo, a pesar de los numerosos comités de enmiendas que ha creado la Asamblea General después de que se cumpliera ese plazo, el párrafo tercero del artículo 109 es hoy una norma obsoleta.

Como acabo de decir, en esencia, los requisitos de fondo para reformar la Carta son los mismos en los dos casos. No obstante, la preferencia por el artículo 109, que nunca ha sido aplicado, parece descartada, no sólo porque los antecedentes históricos lo indican, sino también porque abriría una fuente de incertidumbre muy grande. El artículo 108 parece entonces la vía más probable para abrir el proceso de reforma, cuyas proposiciones de cambios serían posiblemente discutidas en un grupo de trabajo de la Asamblea General abierto a todos los miembros de las Naciones Unidas.

El rasgo más destacable del procedimiento de reforma, que aparece tanto en el artículo 108 como en el 109, es la posición especial y privilegiada de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que aquí también gozan de una especie de derecho de veto. En contrapartida, los demás Estados miembros de las Naciones Unidas tienen a su favor el hecho de que esos miembros permanentes no tienen instrumentos jurídicos para forzar una reforma de la Carta, que necesitará en cualquier caso el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Organización.


[i] Por ejemplo, para ilustrar la diferencia, Simon Chesterman ha recordado recientemente que el Presidente Franklin D. Roosevelt impulsó la negociación de la Carta de las Naciones Unidas en San Francisco cuando todavía caían las bombas durante la Segunda Guerra Mundial. S. Chesterman, “A Battered UN needs to go back to It Roots”, Herald Tribune, September 14, 2004, p. 6. Por si alguien quiere seguir leyendo, un libro interesante sobre el papel del Presidente Roosevelt en la creación de la ONU se debe a Townsend Hoopes y Douglas Brinkley y lleva por título FDR and the Creation of the UN, Yale University Press (1997).

[ii] La validez de esa interpretación del artículo 27.3 de la Carta ha sido confirmada por la Corte Internacional de Justicia en el caso Namibia (IJC Reports 1971, pp. 16, 22).

[iii] La primera reforma se introdujo por Resolución 1991 A y B (XVIII) de la Asamblea General, de 17 de diciembre de 1963. La segunda reforma, que corregía una concordancia de exigencia de votos teniendo en cuenta la primera reforma, se propuso por Resolución 2101 (XX) de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1965, que fue adoptada por consenso. La tercera reforma fue adoptada por la Asamblea General en su Resolución 2847 (XXIV), de 20 de diciembre de 1971. Es interesante recordar que la primera y la última resoluciones citadas fueron objeto de votos negativos o abstenciones de miembros permanentes del Consejo de Seguridad y que, sin embargo, posteriormente fueron ratificadas por dichos miembros y entraron en vigor.

91 A y B (XVIII) de la Asamblea General, de 17 de diciembre de 1963. La segunda reforma, que corregía una concordancia de exigencia de votos teniendo en cuenta la primera reforma, se propuso por Resolución 2101 (XX) de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1965, que fue adoptada por consenso. La tercera reforma fue adoptada por la Asamblea General en su Resolución 2847 (XXIV), de 20 de diciembre de 1971. Es interesante recordar que la primera y la última resoluciones citadas fueron objeto de votos negativos o abstenciones de miembros permanentes del Consejo de Seguridad y que, sin embargo, posteriormente fueron ratificadas por dichos miembros y entraron en vigor.

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