Por Nicolás Carrillo Santarelli

La revista International Community Law Review acaba de publicar un número especial dedicado al estudio de la costumbre internacional, en el que se incluye un artículo que escribí y se titula “The Possibilities and Legitimacy of Non-State Participation in the Formation of Customary Law”.

El abstract dice: “Non-state actors can contribute to shaping customary law indirectly, through inspiration and pressure, or formally when so empowered by States. Decisions on granting non-state actors customary law-making capacities must be critically decided on a case-by-case basis, in light of the legal interests at stake, risks of making regulation subservient to their interests, and legitimacy and effectiveness considerations. Since non-state involvement in the formation or change of customary law is not limited to direct law-making capacities, different strategies can be used to both receive their input and promote their acceptance of and respect of customary law. Internal and international democratization of State decisions and collective law-making are essential if the (currently) mostly-State-centric system of custom determination is to be fair. This demands a duty to examine non-state proposals in good faith.” El artículo se encuentra aquí.

El próximo martes 19 de Abril 2016, de 19:00 a 21:00 hs, se presenta en FIDE (Calle Serrano, 26-4ºderecha. Madrid) el libro colectivo “Comentarios a la Ley de Tratados y otros acuerdos internacionales”, publicado por Civitas, Thomson Reuters Aranzadi y dirigido por los profesores Paz Andrés Sáenz de Santa María, Javier Díez-Hochleitner José Martín y Pérez de Nanclares. En el acto intervendrán D. José Manuel García-Margallo y Marfil, Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España, Cristina Jiménez-Savurido, Presidente de FIDE y los directores del libro. Con posterioridad a las intervenciones se abrirá un debate con los asistentes y al final se servirá un vino español. La entrada es libre hasta cubrir el aforo, pero para poder asistir es imprescindible confirmar asistencia a Victoria Dal Lago (victoria.dallago@fidefundacion.es).


La editorial Civitas ha publicado la obra Comentarios a la Ley de tratados y otros acuerdos internacionales coordinados por los profesores Paz Andrés Sáenz de Santamaría, Javier Díez-Hochleitner y José Martín y Pérez de Nanclares.  Aquí se puede leer el prólogo de los coordinadores y el índice de la obra. Yo participo con un comentario sobre la cláusula de nación más favorecida, prevista en el artículo 33.2 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre de 2014, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales.

Call for papers: The Evolutionary Interpretation of Treaties: The UN Charter and the European Convention on Human Rights Facing Modern Challenges

A Joint Conference by the European Society of International Law, the Higher School of Economics in Moscow, and Jessup Russia

5 February 2016

The conference will take place during the Jessup Russia 2016 week (3-7 February 2016).

In addition to having eminent invited speakers, the organizers issue a call for papers on the following topics:

  • UN Charter: New state practice as a challenge to basic principles? Potential topics include self-defence against contemporary threats, including non-state actors, as well as targeted sanctions against individuals within the UN system and their compatibility with international law.
  • The ECHR in different times and different places. Potential topics include: the application of the ECHR in armed conflict; the European Court’s dynamic development of human rights which puts it in potential and actual conflict with states; the Court’s achievements and failures in accounting for cultural and political differences in Europe; principles such as subsidiarity and the margin of appreciation; the evolving interpretation of the ECHR in protecting the rights of corporations and other legal persons.

The proposed papers should focus on aspects regarding the evolutionary interpretation of the respective treaties, and the permissible limits thereof.

Abstracts should be submitted by 1 November 2015

Further information here

The following points on the Spanish Treaties and Other International Agreements Actwhich was passed on 27 November 2014, were presented at the Duke-Geneva Conference on Comparative Foreign Relations Law, convened by Professor Curtis Bradley on 10-11 July 2015 in Geneva. The draft paper with footnotes and references may be commented and downloaded here. Another post in Spanish on the Treaties and Other International Agreements Act may be found here.

A treaty practice in need of regulation.

The original problem with the treaty process regulation in Spain was that the rules were half democratic. Indeed, in 1972, under a glooming Francoist regime, Spain both acceded to the 1969 VCLT and regulated its treaty process through a Decree. These regulation was significantly amended by the Spanish Constitution of 1978, but the 1972 pre-constitutional Decree, helped by Circulars of the Ministry of Foreign Affairs, still governed important aspects of the treaty making process until its abrogation by the new law in December 2014.

The other reason for the adoption of a comprehensive law of treaties was the need to deal with the huge conventional practice by the Executive and the Autonomous Communities affecting foreign affairs, particularly through MOUs, but also employing different sort of international administrative agreements. The law tackles that issue by defining and regulating three types of agreements: international treaties, international administrative agreements, and MoUs called non-normative agreements in the Law as a synonym of non-binding international agreements. International treaties would be control by the Parliament through a compulsory authorization to the Executive to express the consent to be bound by the treaty, while the other international agreements would not be subjected to such requirement. There are some problems with the definition of international administrative agreements in the Law, but I will leave that apart and concentrate on two critiques to the controversial scope of the Treaties Act, as some thought that it was unnecessary (and even wrong) to include AIA and MOUs, while others thought that it was short in scope as the trilogy of categories left some relevant international agreements out of the picture.

  1. The critique on incompleteness may prove right in cases of sole executive treaties, since the definition of AIA only seems to cover agreements based on a principal treaty providing for the authority to execute its provisions through further administrative agreements. The drafters of the Treaties Act were not persuaded by this critique: they seem to understand that those agreements, including sole executive treaties, fall under the category of international treaties, and so require the normal treaty process, or they are international agreements governed by national law. Both are out of the AIA definition.
  2. The critique on the lack of justification to include the new categories of international agreements is more complex. A general point affecting both AIA and MOUs is that for some authors the treaty system had functioned rather well with the Decree plus the Circulars, so allegedly for them there was no need to opt for a law with such a comprehensive scope. The legislator was not impressed by this argument, and believed that the legal system could not continue to avoid the proper regulation of the rich practice of international agreements.

Democratic control of international agreements is about substance, not just form.

Except perhaps for the soft voting requirement to authorize treaties that attribute sovereign powers to international organizations (absolute majority instead of a super voting majority), the Constitution provided for a decent method of democratic control of treaties. The problem comes with an extensive practice of avoiding the parliament through treaty design. Let us recall that AIAs are not to be submitted to the treaty process provided for in the Constitution for international treaties, which requires the authorization (and therefore the control) of the Congress and the Senate previous to the government’s expression of consent to be bound by the treaty. The Treaties Act requires a consultation to the Legal Advisor of the Ministry of Foreign Affairs on the nature of the agreement, and its publication in the Official Journal. The criticism is based on the idea that what matters for the determination of a treaty in the Spanish constitutional system is its substance, not its form. I will give you an example: the controversial decision by the Office of the Legal Advisor holding that the agreement on the financial sector adjustment program for Spain of Memorandum of Understanding between the European Commission and Spain on Financial Sectorial Policy was an “international administrative agreement”. The huge amount of debt contracted by Spain for the restructuring and recapitalization of the Spanish banking sector was a key element to support the opinion that the agreement was in fact an international treaty requiring the authorization of the Parliament. For the Legal Advisor the agreement was founded in the previous Framework Agreement on the European Financial Stability Facility of 2010, and therefore was properly considered a IAA.

The Treaties Act intends to tackle ‘hidden treaties’ (in Professor González Vega’s expression) made as MOUs with the following two requirements: first, MOUs should be submitted to the legal advisors of the bodies or organs intending to sign them; second, MOUs should be communicated to the Ministry of Foreign Affairs in order to be included in a special Registry of MOUs. This is helpful. Especially the obligation to register these non-binding agreements may prove beneficial for a better practice on MOUs and their transparency. Until now, the practice was disperse and chaotic, since the International Law Department of the Ministry of Foreign Affairs checked only a few of those agreements. Moreover, some public bodies and Ministries used and abused of MOUs, particularly in certain sensible areas, such as defense and foreign aid. The very broad capacity to make MOUs remains problematic, and of course the registry to be kept by the Ministry of Foreign Affairs will not solve the difficulties arising from treaties wrongly qualified as ‘non-normative agreements’. Having said that, such risk already existed before the Treaties Act, and one must insist that the obligation to publish these agreements in an official public registry creates a strong incentive to establish a better practice on MOUs.

It’s politics, not law.

The measures intended to increase transparency and control over the conventional activities of diverse organs and bodies negotiating AIAs and MOUs are also significant. The challenges, however, remain big, and they may not necessarily arise from the functioning of the law but from entrenched practices, deficiencies and equilibriums of power within the Administration and the nation.

Some people doubt about the force of the incentives to do away with ‘hidden treaties’ and strengthen the role of the legislative. In my view, the problem lies not within those mechanisms of control, which function well when they are followed but in the poor involvement of the legislative in the treaty-making process. The formal rules of the Constitution, and now the Treaties Act, are formally fine. Nevertheless, the role of the Congress and the Senate in the scrutiny and democratic control over treaties is scarce and deficient –as a general rule, it is a “low intensity intervention” at best. The Foreign Affairs Committee of the Congress is prone to discuss controversial political issues, but does not have a proper practice for the thorough examination of the treaty-making process. The Congress and the Senate usually authorize the Government to express consent to be bound by treaties without any discussion or debate at all. When legislators are asked about this deficiency, they would allege lack of resources. There is some truth to that, of course, but is not a very persuasive argument since such democratic control has never been a legislative priority. A more sophisticated response to that fact is based on a sort of consensus on foreign policy. From this perspective, the lack of debate would not be a mere blanc cheque, but a recognition of all legislatures since the Spanish transition that foreign affairs policy is a State policy. Such explanation is not convincing. There have been situations of vast dissent on foreign affairs policy, and in any case the legislative power has a constitutional democratic mandate to control the extensive treaty-making practice of the Government.

The other challenge that must be mentioned lies in the political tensions created by the will of many Autonomous Communities to acquire more and more external relations power, as expressed in the letter of their Statutes of Autonomy, and of the will of some of them to have a foreign power of their own. The law seems to be clear: the treaty making power is an exclusive competence of the central Government; the Autonomous Communities can conclude IAA and MoUs on subject matters of their own jurisdiction with different degrees of control by the central Government. Moreover, the Treaties act provides for several rights and obligations concerning the participation of Autonomous communities in the treaty process, such as the right to request the central Government to open negotiations of treaties on subject matters of their own jurisdiction or affecting in a special manner their territorial scope or the right to request to be part of the Spanish delegation in charge of such negotiation. Having said that, the fair aspirations of the Treaties Act to coordinate the practice of Autonomous Communities concerning international agreements would become sterile without a minimum respect of the federal loyalty principle.

Oxford Historical Treaties

febrero 27, 2015

Bravo OUP for this extraordinary collection!

La conversación del lunes 15 de diciembre nos permitió a los profesores Antonio Remiro Brotóns, Javier Díez-Hochleitner y a mí intercambiar algunas reflexiones sobre la Ley 25/2014, de 27 de noviembre de 2014, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales. Empezamos por el elogio, saludando la sanción de la Ley como un logro importante para quienes la han impulsado y llevado adelante hasta convertirse en un texto legislativo vigente. Recordamos, por tanto, el tiempo que ha llevado tener una ley de tratados y los proyectos que han quedado en el camino desde 1979, cuando tras la entrada en vigor de la Constitución de 1978, se hizo evidente la insuficiencia del Decreto 801/1972, de 24 de marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración del Estado en materia de tratados internacionales. Antonio Remiro contó su experiencia en este proceso, que lo llevó a preparar hasta tres proyectos legislativos durante la década de 1980; el último en 1989, con 32 artículos acompañados de sus respectivos comentarios, que reflejaban su pensamiento sobre la materia tal y como había quedado impresa en una de sus mejores obras: Derecho de los tratados, publicada por Tecnos en 1986. La creencia generalizada es que esos proyectos no tuvieron éxito por causa de una falta de consenso sobre el papel de las Comunidades Autónomas en la legislación sobre tratados. Sin embargo, como bien se encargó de puntualizar el profesor Díez-Hochleitner, antes que la cooperación con las Comunidades Autónomas, que no ofrecía en la práctica grandes problemas, la principal causa de discordia siempre fue la falta de coordinación entre departamentos ministeriales, celosos de sus competencias proyectadas al ámbito internacional. Este es un problema persistente, y la Ley no parece ofrecer una solución definitiva para la falta de coordinación interministerial, salvo que la práctica de la nueva Comisión interministerial de coordinación en materia de tratados y otros acuerdos internacionales lo desmienta en el futuro.

Dicho esto, la mayor parte del seminario estuvo dedicado a compartir algunas consideraciones sobre diversos aspectos de la Ley, que seguramente serán objeto de debate y discusión a partir de ahora por parte de los juristas y operadores jurídicos encargados de estudiarla, interpretarla y aplicarla. Sin ninguna pretensión exhaustiva, elijo ahora solo algunas ideas que surgieron en el debate con la libertad de hacerlas mías y añadir alguna otra en esta oportunidad.

La primera cuestión que discutimos fue la regulación de los acuerdos internacionales administrativos (AIA). Hasta ahora, con independencia de la coordinación o falta de coordinación entre órganos competentes, los AIA se regulaban mediante la sencilla fórmula de que seguían al tratado principal, que justifica su desarrollo ejecutando o concretando los propósitos normativos de dicho tratado. La regulación actual busca racionalizar esa práctica y, en realidad, complica el panorama normativo porque establece que los AIA no necesitan observar la tramitación de un tratado internacional (art. 40), siendo los órganos, organismos o entes del Estado signatarios autónomos para decidir su tramitación interna, siempre que respeten al tratado principal. Pero la Ley también establece que los AIA se rigen por el Derecho internacional (art. 2.b) y que los AIA “válidamente celebrados una vez publicados en el «Boletín Oficial del Estado» formarán parte del ordenamiento interno” (art. 41.4). En otras palabras, no son distintos que los tratados internacionales que se describen en el artículo 96 de la Constitución, salvo en la tramitación, que exige en todo caso informes de la Asesoría Jurídica Internacional del MAEC y del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en un plazo de diez días, respectivamente (art. 39), que puede resultar demasiado exigente, teniendo en cuenta los recursos del Estado.

Otro tema que discutimos fueron las normas que regulan la ejecución y el rango de los tratados en el ordenamiento jurídico interno. Hubo cierto acuerdo de opinión en que estos artículos han ido innecesariamente más allá de lo exigido por el Derecho internacional general. En efecto, el artículo 30, llamado Ejecución, establece que, en principio, “los tratados internacionales serán de aplicación directa, a menos que de su texto se desprenda que dicha aplicación queda condicionada a la aprobación de las leyes o disposiciones reglamentarias pertinentes.” La realidad es que el Derecho internacional general prescribe que los tratados se cumplan de buena fe (art. 26 CVDT 1969) y la exigencia de que deben ser, por definición, en principio, aplicados directamente, resulta excesiva y, como decía antes, innecesaria. Va a ser preciso, a partir de ahora, que el Estado cambie su práctica convencional, ya que esa presunción le obligará a ser más cuidadoso con el efecto de los tratados en el ordenamiento interno, teniendo que expresar sus intenciones de manera explícita con declaraciones en los tratados (por ejemplo, declaración de EE.UU. con ocasión de la firma del Pacto Universal Derechos Civiles y Políticos de 1966) o por otros medios (por ejemplo, otra vez EE.UU. en la ley sobre los Acuerdos de la OMC).

El artículo 31, sobre la prevalencia de los tratados, quizá también haya ido demasiado lejos al prescribir un rango superior a la ley para los tratados en el sistema de fuentes de derecho interno. Bastaba con establecer un rango legal para los tratados en el ordenamiento interno, que no implica un incumplimiento de Derecho internacional porque en todo caso los tratados se rigen por el Derecho internacional según la Constitución española y la nueva Ley. Se podría decir que esta prevalencia se asemeja a otras previstas para los tratados de derechos humanos en ciertas constituciones y que podría suponer el establecimiento de una especie de ‘control de convencionalidad’ ampliado, más extenso incluso que el deber de interpretación conforme a los tratados de derechos humanos del artículo 10.2 de la Constitución española.

Otra cuestión que surgió en la conversación fue la regulación de la aplicación provisional de tratados en el artículo 15, que resulta excesivamente laxa, ya que no establece límites concretos ni plazos para la afectación de derechos fundamentales, sino sólo para los aspectos económicos de los tratados internacionales que vayan a aplicarse provisionalmente.

Cabe agregar dos reflexiones: una de carácter semántico y otra sustantiva. En relación con la primera, se puede afirmar que la denominación “acuerdos no jurídicos” o incluso “memorandos de entendimiento” hubiera sido preferible a la ambigua denominación “acuerdos no normativos”. Es una crítica menor, ya que se trata de una expresión acuñada en España para identificar a los acuerdos políticos, pero eso no implica desconocer que acuerdos no jurídicos es una denominación más precisa y, por tanto, mejor para describir su característica principal, es decir, que “no constituyen fuente de obligaciones internacionales” (art. 43 de la Ley, al que yo hubiera agregado ‘jurídicas’ entre ‘obligaciones’ e ‘internacionales’).

En cuanto a la segunda reflexión, la sustantiva, que podemos llamar la cuestión del punto de vista interno y externo de la Ley, que no por evidente me resulta menos importante. En efecto, la Ley regula “la celebración y aplicación por España de los tratados internacionales, los acuerdos internacionales administrativos y los acuerdos internacionales no normativos” (art. 1). En consecuencia, se puede afirmar que la Ley responde a la necesidad de tener un punto de vista interno sobre la celebración y aplicación de los tratados internacionales y, de esa forma, ofrecer un marco normativo para el “derecho interno internacionalmente indispensable”, si se me permite una utilización flexible de la expresión de Triepel. Esta perspectiva es necesaria, pero no se corresponde necesariamente con el punto de vista externo. En general, el derecho interno no sirve para justificar incumplimientos del derecho internacional (art. 26 CVDT 1969) y la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia no ha sido nada propicia a aceptar categorías intermedias de tratados (CIJ, Qatar v. Bahrain, 1994) y todo parece indicar que no será fácil que haya una excepción basada en la causa de nulidad que prescribe el artículo 46 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, donde sería relativamente sencillo argüir que la Ley española de tratados es “una norma de fundamental importancia” del derecho interno español, pero muy difícil sostener que se ha producido “una violación manifiesta” de dicha norma, sencillamente porque, como se puede comprobar fácilmente, habrá muchas interpretaciones internas sobre el significado de los ANN y los AIA (CIJ, Camerún v. Nigeria, intervención de Guínea Ecuatorial, 2002).

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